DMZ 일원지역에 대한 관광정책의 변동과 관광자원개발 분석

Abstract

2020년은 6.25 전쟁 70주년이면서, DMZ가 설정된 지 67년이 되는 해로서 본 연구의 목적은 내국인에 대한 DMZ 판문점 방문이 시작된 1980년 1월 이후 약 40년간 냉전 체제 및 남북한 분단체제의 상징인 DMZ와 그 영향을 받는 민통선 지역과 접경지역을 포함하는 DMZ 일원지역에 대한 우리나라 역대 정부( 9개 정부)의 관광정책 변동과 동 지역 내 관광자원의 개발과정을 역사적 제도주의의 경로의존성 이론을 중심으로 분석하는 것이다. DMZ 일원지역은 이론적 고찰을 통해 DMZ의 국제정치학적, 국제법적, 정치·군사·안보적, 지리적 특수성으로 탈냉전 시대의 도래와 함께 통일대비, 국토의 균형발전, 지역 경제 활성화, 지속가능한 개발, 관광 진흥 등 차원에서 그 위상이 지속적으로 변화된 지역으로 고유성이 있어 정책사례연구에 부합된다는 것을 확인하였다. 본 연구에서의 관광정책은 DMZ 일원지역을 대상으로 한 역대 정부의 관광정책으로 동 지역 내 관광자원 및 관광시설 등을 개발하는 정책으로 정의하였다. 관광자원은 이론적 및 실제적 분류 방식을 함께 고찰한 결과, 안보관광자원, 생태관광자원, 평화관광자원, 역사·문화관광자원으로 설정하였다. 신제도주의 학파 중 역사적 제도주의의 경로의존성 이론을 고찰한 결과, 우리나라 역대 정부의 DMZ 일원지역에 대한 관광정책과 동 지역 내 관광자원의 개발은 정권의 변동이나 대내·외 정책 환경의 변화에도 불구하고, 지속성을 유지해 왔다는 점에서 경로의존성을 중심으로 분석을 하는 것이 적합하다는 것을 확인하였다. 연구의 설계는 이론적 고찰을 통해 설정된 연구모형과 분석요인을 바탕으로 연구 명제는 ‘우리나라 역대 정부의 DMZ 일원지역에 대한 관광정책의 변동과 관광자원개발은 정책발전 시기별로 제도변화 영향요인과 경로의존성 제약요인의 작용으로 제도의 변화와 지속성에 있어 경로 의존적 특성을 보일 것이다,’로 설정하였다. 정책발전 시기는 경로 형성단계, 경로 확장단계, 경로 강화단계 구분하였으며, 연구방법은 문헌연구법과 Yin의 사례연구법을 적용하였다. 분석결과, 첫째, 제도변화 영향요인은 거시환경요인, 제도맥락요인, 정책행위자 요인으로 도출되었으며, 동 요인들은 경로 의존적 단계와 특성에 영향을 미친 것으로 확인되었다. 둘째, 경로의존성 제약요인은 유형적 요인으로 매몰 비용, 학습효과, 연계 효과, 무형적 요인으로는 권력 관계, 정당성 요인이 도출되었으며, 동 요인들은 정책이 장기간에 걸쳐 제도화되면서 경로를 이탈하지 않고 지속시키는 제약요인으로 작용됨으로서 경로 의존적 단계와 특성에 영향을 미친 것으로 확인되었다. 셋째, 경로 의존적 단계요인은 제도변화의 속도, 제도변화의 방향, 제도의 양적 성장, 질적 발전으로 경로 의존적 유형은 자기 강화적 전개, 반응적 전개로 도출되었으며, 동 요인들은 제도변경 영향요인과 경로의존성 제약요인과 함께 경로 의존적 특성에 영향을 미친 것으로 확인되었다. 넷째, 정책발전 시기별로 경로 형성단계(1980년대 초~1990년대 말)는 최규하 과도정부에서 김영삼 정부에 이르는 기간으로 초기의 제도형성과정은 ‘동·서 데탕트’와 ‘냉전 체제의 붕괴’라는 ‘역사적 우연성’ 이 ‘결정적 국면’으로 작용되어 급변하였으나. 20년간 4차례의 보수정권하에서 제도변화의 과정은 점진적이었으며, 제도변화의 방향은 안보관광 중심으로 이루어졌다. 경로 확장단계(1990년대 말~2000년대 말)는 김대중 정부에서 노무현 정부에 이르는 기간으로 초기의 제도형성과정은 ‘IMF 금융위기’라는 ‘역사적 우연성’이 ‘결정적 국면’으로 작용됨으로서 급변하였으나. 2차례의 진보정권하에서 10년간에 걸친 제도변화의 과정은 점진적이었으며, 제도변화의 방향은 2000년「접경지역 지원법」의 제정을 계기로 안보관광 중심에서 평화, 생태관광으로 확장되었다. 경로 강화단계(2000년대 말~2010년대 말)는 이명박 정부에서 박근혜 정부를 거쳐 현 문재인 정부에 이르는 기간으로 초기의 제도형성과정은 완만하였으나. 3개 정부하에서 10여 년간에 걸친 제도변화의 과정은 점진적이었으며, 제도변화의 방향은 2011년「접경지역 지원 특별법」으로의 격상을 계기로 DMZ 일원지역에 대한 관광정책은 자기 강화적 및 반응적 전개를 통해 경로 확장단계보다 확대되고, 관광자원 개발은 생태, 평화, 안보, 역사·문화 관광 등으로 확대, 연계 및 패턴화되면서 강화되었다. 본 연구는 사례연구를 통해 지난 40년간 역대 정부(9개 정부)의 DMZ 일원지역에 대한 관광정책의 변동과 그에 따른 동 지역 내 관광자원의 개발과정을 역사적·제도적 맥락에서 분석하여 그 지속성과 경로 의존적 특성을 규명하였다. 이에 본 연구의 이론적 시사점은 첫째, 제도라는 ‘중 범위 수준(intermediate–level)의 변수’를 활용하여 사례연구와 비교분석을 통해 우리나라 관광정책의 상이성과 정책의 지속성(김종성, 2002; 하연섭, 2002)을 규명하고, 둘째, 거시상황, 제도맥락, 정책행위자 요인을 제도변화 영향요인으로 설정하고, 경로의존성 제약요인을 함께 적용하는 통합적 접근방법을 통해 관광 분야 연구의 외연을 확장하였으며, 셋째, DMZ 일원지역에 대한 관광정책의 변동뿐만 아니라, 인과관계에 있는 동 지역 내 관광자원 개발의 경로의존성을 규명한 것이다. 실무적 시사점은 첫째, 평화통일 기반조성 차원에서 DMZ 일원지역에 대한 지속적인 관광자원 개발이 가능할 수 있도록 대내·외 정책 환경의 조성을 위한 정부의 다각적인 노력이 요구되며, 둘째, 천혜의 생태, 인문, 역사관광자원을 보유하고 있는 DMZ와 접경지역은 ‘생태·평화관광 벨트’로서 세계적인 관광지가 될 수 있는 만큼, 통일 한국 및 동북아 관광 시대를 대비하여 동 지역에 대한 지속적인 규제 완화가 요구되며, 셋째, 탈냉전 시대의 도래에 따른 경로 확장단계와 경로 강화단계에서는 정책행위자의 정책학습 효과가 크게 작용 된 만큼, 앞으로도 정책행위자들이 합리적 정책변동 과정에서 정책의 수립, 집행 등이 이루어지도록 환경조성이 필요하며, 넷째, 환경적, 경제적, 사회·문화적 차원에서 ‘지속가능한 개발’ 차원에서 지역주민의 참여 및 민간분야의 투자가 활성화될 수 있도록 명실상부한 거버넌스(governance)와 인센티브 제도의 강화가 요구된다고 하겠다.