警察法上 標準權限規範의 體系에 관한 法理

Abstract

본 논문은 “국민-경찰권”의 관계성을 전제로 경찰상 표준권한규범의 체계에 관한 문제를 다룬다. 경찰법은 국민의 자유영역에 대한 경찰상 침해를 주된 대상으로 규정한다. 그래서 경찰작용을 위한 수권을 구성하는 문제는 경찰법에 있어 본질적 문제이다. 왜냐하면 경찰상 권능적 권한의 구조에 따라 법치국가적 내용들이 법률에 달리 부여되기 때문이다. 특히 제도적 의미의 경찰에게는 행정의 방식으로 처리되는 직무가 부여되지 않기 때문에 공공의 안전과 질서유지를 위한 경찰의 침해작용은 기본적으로 현장에서 취하는 조치로 제한된다. 그래서 경찰법은 헌법적 관점에서 국민에 대한 조치에 관하여 경찰의 권능적 권한들을 명확하게 특정하고 있어야 하고, 또한 사실적 관점에서 권능적 권한에 기반하는 경찰상 조치가 아무런 법적 방해를 받지 않고 사실적으로 관철될 수 있도록 양자의 성질을 동시에 갖추어야 한다. 경찰법에 있어 권능적 권한의 체계는 3단계의 보충성으로 이루어진다. 즉 일반 경찰법에 의해 수권되는 권능적 권한보다 특별법들에서 수권하고 있는 권능적 권한들이 적용에 있어 우선적 지위를 가진다. 경찰상 침해작용에 대해 특별법상 개별수권이 마련되어 있지 않은 경우에 한하여 일반 경찰법의 권능적 권한규범들(바이에른 州 경찰직무법 제11조 이하)이 보충적으로 적용된다. 여기에서 다시 일반권한조항에 앞서 표준권한들이 우선 적용되며, 경찰의 권능적 권한이 특별히 규율되어 있지 않은 경우에 한하여 일반권한조항이 최종적으로 적용된다. 이 가운데 경찰법상 표준권한규범은 법의 실현에 있어 아주 중요한 역할을 하는 법규범이다. 특히 경찰법상 표준권한들은 법치국가가 요구하는 각 요구사항들을 주의 깊게 충족함으로써 기본권과 관련한 민감한 영역에 있어 경찰의 행위가능성을 제공하고 있다. 개념적으로 표준권한규범과 표준조치는 구별되는 개념이다. 표준권한규범은 경찰상 표준조치들의 실행에 대해 수권하는 일반·추상적 법규정을 뜻하며, 반대로 표준조치는 표준권한규범에서 발생하는 경찰의 구체적 침해행위를 뜻한다. 모든 표준수권의 특징은 정형화의 관점에서 나타난다. 즉 입법자는 경찰실무에서 통상적으로 필요로 하는 전형적 조치들을 특별히 형성하고, 이를 구성요건과 법률효과와 관련하여 통일적으로 하나의 권능적 권한에 완성함으로써 자주 반복되는 침해상황을 표준권한규범에 전형화 시킨다. 그래서 조치의 잦은 반복만으로 표준조치가 양산되는 것은 아니다. 경찰상 조치가 표준조치로 표현될 수 있는 것은 특별한 법적 근거의 존재를 전제한다. 이와 같은 배경에서 경찰법상 일반권한조항의 헌법합치성과 정당성에 대한 논의는 점점 그 의미를 상실하게 된다. 입법자에 의해 양산되는 표준권한들의 세밀한 결합들을 통하여 일반권한조항의 적용범위가 축소되어 가며, 그에 따라 헌법상 문제점들이 완화되어 가기 때문이다. 표준권한규범은 세 가지 측면에서 기본권과의 관련성을 갖는다. 기본권은 권능적 권한규범의 구성요건부분에서 보호·보장되어야 하는 보호법익들로 설정된다. 그래서 표준조치의 실행은 기본권보호에 기여하게 된다. 다른 한편으로는 표준조치에 의해 기본권이 제한되는 결과가 초래된다. 즉 표준조치는 특별히 보호되는 개인의 생활영역들에 있어 항상 기본권 침해적 성격을 동반한다. 이러한 측면에서 표준권한들은 기본권제한에 대한 하나의 표현이며, 기본권에 부가되어 있는 법률유보를 이행하는 것이다. 반대로 기본권의 법률유보는 침해수권의 형성에 있어 내용적으로 요구되는 사항들을 확정한다. 법치국가의 관점에서 보더라도 표준권한들은 법률유보원칙을 실현하는 하나의 결과이다. 경찰작용의 조건으로서 위험의 유형이 특별히 기술되고, 그에 따라 경찰이 취급할 수 있는 특정방식들이 확정됨으로써 법치국가가 요구하는 규범의 명확성과 특정성이 충족된다. 그래서 표준권한규범은 개별적인 경우에 있어 판단·작용하는 공무원의 부담을 덜어주기 위해 입법자에 의해 선취된 이익형량으로 표현되기도 한다. 이 점에 있어 기본권에 본질적으로 내재하는 과잉금지라는 법치국가성이 실현되는 것이다. 표준수권규범의 제정은 헌법상 필연적인 문제이다. 위험방지법상 일반 행위양식에 근거(일반권한조항에 근거)한 표준조치들의 실행은 언제나 헌법적 허용성의 문제와 관련하여 검토되기 때문이다. 물론 경찰법상 일반권한조항에 근거하여 조치가 이루어진 경우, 형식적으로 법률유보원칙을 충족하게 된다. 더욱이 그게 위헌적이라든가 또는 법치국가가 요구하는 특정성의 명령을 충족하지 않는 것으로 평가되지도 않는다. 그러나 각 규율대상의 성질에 따라 규율이 가능하고, 기본권과의 관련성으로 인하여 해당 규정이 필요하다고 판단될 경우, 법적 안정성과 명확성의 관점에서 입법자는 구체적 규정들을 통하여 일반권한조항을 축소하여 나갈 의무를 가진다. 즉 일반권한조항에 근거한 경찰조치들이 항상 동일하게 비교될 수 있는 외형적 모습들을 지니고, 반복적으로 심대한 기본권침해를 수반할 경우, 그 조치는 상세한 별도의 권능적 권한규범으로 특별히 구성되어야만 한다.; Diese Arbeit behandelt unter dem Aspekt der Relation “Staatsburger-Polizeigewalt” das System der polizeilichen Standardbefugnisnormen. Das Polizeigesetz normiert polizeiliche Eingriffe in die Individualsphare des Staatsburgers. Deshalb ist die Ausgestaltung der Ermachtigung zum polizeilichen Handeln das Entscheidende im Polizeigesetz, weil allein nach der Struktur der polizeilichen Befugnisse sich der rechtsstaatliche Gehalt des Gesetzes bemißt. Vor allem bei der Polizei im institutionllen Sinn ist Rechtseingriffen zur Aufrechterhaltung der offentlichen Sicherheit und Ordnung grundsatzlich auf Maßnahmen zu beschranken, die an Ort und Stelle getan werden mussen, weil der Polizei im institutionellen Sinn keine Aufgaben mehr zukommen sollten, die nur mit Mitteln der Verwaltung zu erfullen sind. Fur ein Polizeigesetz muß daher einerseits der verfassungsrechtlich allein zulassige Ausgangspunkt die ausdruckliche gesetzliche Begrundung bestimmter Befugnisse der Polizei zu Maßnahmen gegenuber dem Staatsburger sein, andererseits konnen die Maßnahmen, zu deren faktischer Durchfuhrung es die Polizei in den Befugnisnormen ermachtigt, ohne Hindernisse auch tatsachlich durchgefuhrt werden. Das System der Befugnisnormen im Polizeirecht ist von einer dreistufigen Subsidiaritat gepragt. Anwendungsvorrang haben Befugnisnormen außerhalb des allgemeinen Polizeigesetzes, die zu Eingriffen in der Polizei besonders zugewiesenen Aufgabenbereichen ermachtigen. Nur wenn und soweit die spezialgesetzlichen Eingriffsermachtigungen keine passenden Rechtsgrundlagen bereitsstellen, ist auf die Befugnisnormen der allgemeinen Polizeigesetzes (Art. 11ff. BayPAG) zuruckzugreifen. Hierbei ordnet wiederum den Vorrang der Standardbefugnisse gegenuber der polizeilichen Generalbefugnis an. Letztere gelangt nur insoweit zur Anwendung, als die Befugnisse der Polizei nicht besonders regelt werden. Die polizeirechtlichen Standardbefugnisse spielen in der Rechtswirklichkeit eine herausragende Rolle. Sie eroffnen der Polizei Handlungsmoglichkeiten in grundrechtssensiblen Bereichen, indem sie besonders fur die erforderlichen rechtsstaatlichen Disziplinierung sorgen. Standardbefugnisse und -maßnahmen gilt es begrifflich zu unterscheiden. Standardbefugnisse sind abstrakt-generelle Rechtsvorschriften, die zur Durchfuhrung polizeilicher Standardmaßnahmen ermachtigen. Umgekehrt sind die Standardmaßnahmen ein konkreter Eingriffsakt der Polizei, das ihre Rechtsgrundlage in den Standardbefugnissen findet. Pragendes Merkmal aller Standardermachtigungen ist der Aspekt der Standardisierung: In den Standardbefugnissen typisiert der Gesetzgeber haufig wiederkehrende Eingriffssituationen, indem er typische Maßnahmen, deren Durchfuhrung in der polizeilichen Praxis regelmaßig erforderlich wird, im Einzelnen ausgestaltet und tatbestandlich wie rechtsfolgenbezogen einheitlich in einer besonderen Befugnisnorm ausformt. Allein die haufige Durchfuhrung einer Maßnahme macht diese also noch nicht zu einer Standardmaßnahme. Die Bezeichnung einer polizeilichen Maßnahme als Standardmaßnahme hangt vielmehr maßgeblich von dem Vorhandensein einer besonderen Rechtsgrundlage ab. Die sich zunehmend abschwachende Auseinandersetzung um die Verfassungskonformitat und -legitimitat der polizeilichen Generalklausel ist nicht zuletzt vor diesem Hintergrund zu sehen. Dem Gesetzgeber ist es gelungen, durch die Schaffung eines immer dichter werdenden Netzes von Standardbefugnissen den Anwendungsbereich der Generalklausel zu minimieren und ihr auf diese Weise einen Teil der verfassungsrechtlichen Spannung zu nehmen. Die grundrechtliche Relevanz der Standardbefugnisse offenbart sich in dreierlei Hinsicht. Auf der Tatbestandsseite der Befugnisnormen fungieren die Grundrechte als Schutzguter, die es zu bewahren und zu verteidigen gilt. Die Durchfuhrung von Standardmaßnahmen kann auf diese Weise dem Schutz der Grundrechte dienen. Andererseits begrenzen Standardmaßnahmen die Grundrechte. Weil sie stets mit einem Grundrechtseingriff verbunden sind, der sich nicht selten in besonders schutzwurdigen Lebensbereichen auswirken. Die Standardbefugnisse sind hier Ausdruck der Grundrechtsschranken und fullen so die den Grundrechten beigegebenen Gesetzesvorbehalte aus. Umgekehrt statuieren die grundrechtlichen Gesetzesvorbehalte inhaltliche Anforderungen an die Ausgestaltung der gesetzlichen Eingriffsermachtigungen. In rechtsstaatlicher Hinsicht verwirklichen die Standardbefugnisse den Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes. Auch dem rechtsstaatlichen Erfordernis hinreichender Normenklarheit und -bestimmtheit wird hier Rechnung getragen, indem besondere Gefahrenformen als Voraussetzung fur ein polizeilicher Handeln beschrieben werden und die Polizei auf ganz bestimmte Vorgehensweisen festgelegt wird. Damit sind die Standardbefugnisse auch Ausdruck einer antizipierten Guterabwagung, die vom Gesetzgeber gleichsam vorweggenommen wird, um die im Einzelfall handelnden Beamten zu entlasten. Hierin verwirklicht sich das rechtsstaatliche bzw. den Grundrechten wesensmaßig immanente Ubermaßverbot. Die Schaffung von Standardbefugnissen ist eine verfassungsrechtlich begrundete Notwendigkeit. Die Durchfuhrung von Standardmaßnahmen gestutzt auf das allgemeine gefahrenabwehrrechtliche Handlungsinstrumentarium(d.h. gestutzt auf die Generalklausel) stieße an die Grenzen des verfassungsrechtlich Zulassigen. Zwar wird dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes formal auch durch die polizeiliche Generalklausel genugt. Und zwar ist die polizeiliche Generalklausel nicht etwa verfassungswidrig, sondern genugt sie insbesondere dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot. Doch bleibt der Gesetzgeber im Interesse der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit gehalten, die Generalklausel jedenfalls insoweit durch konktretere Regelungen zu entlasten, als das nach der Eigenart des jeweiligen Regelungsgegenstandes moglich und wegen der Grundrechtsrelevanz der einschlagigen Regelungsmaterie notig erscheint. Weil nun die Standardmaßnahmen aufgrund ihres stets vergleichbaren Erscheinungsbildes einer eigenstandigen Regelung zuganglich sind, und weil mit ihnen regelmaßig schwerwiegende Grundrechtseingriffe verbunden sind, mussen sie eine besondere Ausgestaltung in detaillierten Befugnisnormen erhalten.