「國家를 當事者로 하는 契約에 관한 法律」상의 不正當業者 入札參加資格制限에 관한 硏究

Abstract

국가가 활동 및 임무를 수행하기 위하여 체결하는 국가계약의 규모는 날로 증가하는 추세인데, 이는 개인에 대한 국가의 생존배려와 인간다운 삶의 보장을 특징으로 하는 사회적 법치주의의 요청에 따른 것이다. 그런데 국가계약의 법적 성격에 대해 국고이론을 비판하거나 공공적 성격을 강조하는 견해들이 있으나 현행 법제 하에서는 아직 공법관계로 파악하기는 힘들다. 다만, 부정당업자 입찰참가자격제한은 그 제도의 목적과 그 효력이 미치는 범위 등을 고려할 때 처분성을 인정할 수 있다. 이러한 부정당업자 입찰참가자격제한에 대해 헌법상 위임입법의 한계 일탈 등 여러 문제가 있다는 지적이 있었으나 헌법재판소의 헌법불합치 결정에 따른 개정으로 우선 강력한 위헌적 요소는 해소되었다고 할 수 있다. 하지만 구성요건이 아직도 포괄적인 점은 민주적 정당성을 가진 법률에 의해 제재처분이 규율되어야 한다는 점에서 다시 한번 숙고해 볼 필요가 있다. 제재의 대상으로 열거되어 있는 ‘계약상대자 또는 입찰자’의 개념에 ‘수의시담자’가 배제되어 허점이 있으며, 대리인·지배인·기타 사용인이 제재대상에 포함되는지 논의가 있으나 법령해석의 방법론, 개정의 불완전성 등에 비추어 포함되지 않는다고 해석하는 것이 합리적이고, 중소기업협동조합과 조합원의 관계에서 계약상대자인 조합을 제재하지 않고 조합원만 제재하는 것이 과연 법체계상 가능한 것인지 의문이다. 제재하는 시기에 관해 법령에서는 ‘지체없이’라고 표현은 하고 있지만 이는 인지를 전제로 하는 개념이며, 이와 관련하여 선결문제가 민·형사소송이 제기되었다 하더라도 다른 나라와 달리 우리나라는 구성요건에 확정판결을 요구하지 않는 이상 합리적 의심이 없는 경우에 지체없이 제재를 해야 할 것이다. 국가계약법시행규칙과 별표2의 성격에 대해 판례는 일관적으로 행정규칙의 성격일 뿐이라고 하지만 이미 상당기간 국민에게 예견가능성이 부여된 점, 과거와 달리 정제된 행정입법으로 개정되는 점, 행정청을 강력하게 기속하는 점 등을 고려할 때 법규명령으로 파악하는 것이 바람직하다. 제재사유는 공동계약과 관련하여 해석을 요구하는 경우가 많으며, 최근 전자입찰이 증가하면서 그에 따른 부정당행위를 어느 구성요건으로 포섭해야 하는가도 문제되고 있다. 한편, 수개의 제재사유는 형법상 실체적 경합과 유사하지만, 국가계약법령에서는 흡수주의를 취하고 있으므로 그 처리는 형법과 다를 수밖에 없다. 부정당업자 입찰참가자격제한을 행정처분으로 보는 이상 행정절차법과 국가계약법령의 절차를 따르는 것은 당연한데, 청문의 경우 국가계약법령에 없더라도 재량권이 영으로 수축하면 청문의무가 있다고 보아야 하며, 행정절차 위반이 독립된 위법사유가 됨은 부정당업자 입찰참가자격제한에서 더욱 의미가 있다. 처분이 내려지면 全 국가기관의 입찰에 참가할 수 없을 뿐만 아니라 수의계약 체결까지 할 수 없으며, 그 효력은 지방자치단체에까지 미친다. 다만 『공공기관 운영에 관한 법률」에 따른 후속조치가 이루어지지 않아 조속한 입법이 이루어져야 할 부분이다. 한편, 처분의 효력이 승계되는지에 대해서는 많은 혼란이 있으나, 대인적 처분임에 비추어 원칙적으로 승계는 되지 않는다고 보아야 할 것이며, 만일 승계의 필요성이 있다면 입법으로 해결해야 할 것이다. 처분이 내려진 후에는 직권취소, 국민고충처리제도 이용, 감사원에 민원 등을 고려할 수 있으나 가장 직접적이고 효과적인 방법은 역시 행정소송이다. 제재기간이 경과한 후에 과연 소의 이익이 있는가에 대해 대법원은 판례를 변경하여 소의 이익이 있다고 보았으나, 국가계약법시행규칙의 성격과 무관하게 인정한 점에서 현실적 필요성에 의해 논리적 일관성을 결여하였다는 비판을 할 수 있고, 현재 완화하여 운용되는 집행정지제도는 현재의 운용과 같이 향후 개정될 것으로 보이나 동일한 사건에 대한 동일한 결정을 위해 일응의 기준이 마련되는 것이 바람직하다고 생각된다.; State contracts, which the state establishes to perform its activities or duties, are taking on a larger scale. This is called for by the rule of law, which is characterized by the state's consideration of individual survival and the guarantee of a decent life. Regarding the legal characteristics of state contracts, there are views criticizing the theory on national treasury or emphasizing public aspects of the contracts. However, it is difficult to regard them as a public law under the current legal system. The restriction on participation in tendering for improper businessmen, however, can be regarded as imposing an administrative action in light of its objectives and the extent of its effects. It is pointed out that the restriction on participation in tendering for improper businessmen is problematic in that it oversteps the boundaries of the delegated legislation under the constitution. But it can be said that with the decision of the Constitutional Court its unconstitutional elements have been removed. However, the fact that its constituent elements are still comprehensive needs consideration in that discipline should be regulated by the law with democratic legitimacy. The Act on Contracts to which the State is a Party is flawed since it excludes "negotiators" from the concept of "contractors or bidders" listed as the object of discipline. The issue of whether agents, managers or employees are included as the object is being discussed, but it is reasonable to interpret that they are not included in light of the methodology of legal interpretation or imperfection of the revision of the Act. It is also doubtful whether member companies of the Korean Federation of SME associations are disciplined, not the associations as the contractors. The Act on Contracts to which the State is a Party states "without delays" as for the timing of the discipline, but it is based on the recognition of offence. Even though civil or criminal lawsuits have been filed as a preliminary issue, Korea, unlike other countries, imposes the discipline without delays in case that there are no reasonable doubts unless final judgement is not required as the constituent element. Judicial precedents say that the enforcement rules of the Act on Contracts to which the State is a Party and its Annex 2 are merely administrative rules, but it should be regarded as a legal order. The reasons are that they have been predictable for a long time by the public, that they have been revised as a clear administrative law, and that they strictly bind administrative authorities. In relation to joint contracts, the reasons for discipline require interpretation in many cases, but with the recent increase in e-bidding, the attention is given to the issue of which constituent element the improper action should be included in. Numerous reasons for discipline have the similar logic with concurrent crimes under the criminal law. However, concurrent crimes under the criminal law adopt the principle of weighting, while the Act on Contracts to which the State is a Party takes on the principle of integration. Since the restriction on participation in tendering for improper businessmen is regarded as an administrative action, there is no doubt that it should follow administrative procedural law and the state contract law. However, in the case of hearing, even though it is not stated in the state contract law, if the discretionary power is reduced to zero, it should be considered that there is the hearing requirement. The fact that violation of the administrative procedures is an independent offense is all the more meaningful in the restriction on participation in tendering for improper businessmen. Once the discipline is imposed, it prevents the business from participating in all the national organizations' biddings, and from establishing private contracts, which influence local autonomies. Since the follow-up measures of the Act on the Operation of Public Institutions have not been implemented, however, it doesn't affect government-invested institutions as in the past. Therefore, it needs the consideration of lawmakers. There has been much controversy over whether the effects of the discipline are succeeded, but in light of the fact that it is personal, it can't be succeeded in principle. If there is the need for succession, then it should be dealt with by law. Once the discipline is imposed, the offender should consider the revocation by authority or using the ombudsman system or file a civil complaint against the Audit and Inspection Board to void the offense. But the most effective and direct way to do that is administrative lawsuits. As for the issue of whether it is beneficial to file the suit after the period of discipline has expired, the Supreme Court changed its judicial precedents, and stated that it is beneficial. But since it has been recognized irrespective of the characteristics of the enforcement rules of the state contract law, it can't avoid the criticism that it lacks logical consistency due to practical need. The relaxed suspension of the execution will move toward relaxation in its revision, but it is desirable to establish the standard of consistency to hand down the decision for the same case. Subject : state contract, government contract, contract for public procurement, improper businessmen, the restriction on participation in tendering for improper businessmen, Article 76 of the enforcement decree of the state contract law.