지하공간 토지이용에 있어서의 법적 과제에 관한 연구 -사용권과 보상문제를 중심으로-

Abstract

도시화가 가속화되면서 토지공급의 한계와 그로 인한 지가상승 및 녹지잠식 등 각종 문제가 증대되고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해 도심 토지의 고도이용을 위한 지하공간개발의 필요성이 대두되고 있다. 최근 국내에서도 과거의 단편적이었던 지하공간활용의 예와는 다르게 대규모의 장기적 지하공간활용 프로젝트를 위한 계획안들이 나오고 일부는 추진 중에 있다. 그러나 현행 지하공간관련 법제가 불완전하여 현재 추진 중인 개발계획(안)들은 물론, 대규모 지하공간이용의 실현이 어려워 보인다. 더욱이 지하공간이용의 심도가 깊어지고 사유지 지하공간으로 그 이용범위가 확대됨에 따라 지하공간이용을 위한 토지권리취득 과정에서 많은 법적권리 충돌이 예상된다. 현행 지하공간관련 법제의 정비가 시급한 것이다. 특히, 지하공간이용 관련 법제도 중에서도 토지소유권과 관련된 법제도에 대한 정비가 근본적으로 선결되어져야 한다. 현행 토지이용 및 소유권과 관련된 대부분의 법령은 평면적 위주로 제정되어있고, 지하공간에 대한 명확한 개념정의는 물론 그 적용에 있어서도 법령별, 소관부처별로 정합성과 체계성이 결여되어 있다. 특히, 지하공간관련법제 중에서도 토지소유권과 관련된 법제에 대한 정비가 가장 근본적으로 선결되어야 한다. 이유인 즉 슨, 지하공간이용을 위해서는 가장 먼저 대상 토지에 대한 권리(소유권 또는 사용권)를 취득하여야 하기 때문이다. 지금까지 이루어진 지하공간이용을 보았을 적에도 토지소유권(지하공간에서 토지소유권범위, 사용권설정, 보상관련 문제를 포함)과 관련하여 가장 많은 문제가 발생하였고, 향후 대규모 지하공간이용에 있어서도 많은 법적권리충돌이 예상되는 부분이기 때문이다. 이에 더불어 토지소유권과 관련된 사항은 「헌법」에서 보장하고 있는 ‘개인의 재산권보호’ 및 ‘그에 따른 정당한 보상’, 반대로 ‘공공목적을 위한 재산권 제한’의 문제와 직결되는 중요한 사항이다. 개인의 재산권보호(사익)와 공공복리(공익)의 사이에서 법적권리가 충돌하는 토지소유권과 관련된 문제는 또 다른 문제로 연결된다. 즉, 지하공간이용에 있어 지하공간의 어느 부분까지 개인의 토지소유권 범위로 인정하여 그에 따른 보상을 하여야 하는지, 또 그 보상은 어떻게 이루어져야 하는지, 그리고 공익을 위해서 어디까지, 어떻게, 어떤 법적근거로 소유권을 제한할 수 있는지에 대한 문제로 정의할 수 있다. 이는 결국 지하공간을 이용하는데 있어 관련 현행법제가 불완전하여 충분한 법적근거를 제공해 줄 수 없다는 문제로 귀결된다. 이에 본 연구에서는 지하공간이용을 위한 가장 첫 단계인 토지에 대한 권리를 취득하는 과정에서 발생하는 토지소유권 관련(토지소유권 범위, 사용권, 보상)법제도의 문제점을 관련법규와 판례 및 사례를 통해 살펴보고, 전문가 대상 설문조사 통해 개선방향을 제시하고자 하였다. 연구결과에 의하면 첫째, 지하공간이용에 있어 토지소유권 범위에 대한 기준을 명확히 하기 위해서는 관련 법규인 「민법」제212조의 내용 중 ‘정당한 이익범위’에 대한 개정이 이루어져야 한다. 개정의 방안으로는 국내와 민법체계가 거의 흡사하다 할 수 있는 일본 「민법」제207조의 내용 중 ‘법률의 범위 내’의 내용을 추가하는 것을 고려해 볼 수 있다. 둘째, 국․ 공유지 지하공간을 민간이 이용하는 경우 관련법규의 사권설정금지 조항으로 인한 지하상가 세입자의 권리보호가 취약한 문제점에 대해 「국유재산법」과「공유재산법」의 관련 조항에 예외적으로 사권설정이 가능하도록 개정하는 것을 고려해 볼 수 있다. 셋째, 사유지 지하공간을 이용하고자 구분지상권을 설정하는 경우 관련법규의 사용료, 기간 등에 대한 세부적인 내용의 부재로 인해 구분지상권설정을 위한 토지소유자와의 협의가 사실상 어렵다. 이에 대한 개정안으로 관련 법규에 세금감면 등 인센티브 사항에 대한 내용을 추가하는 것을 고려해 볼 수 있다. 넷째, 지하공간이용에 있어 보상관련 법규는 부처별, 법령별로 산재되어 법적용의 기준이 상이하고 다양한 문제발생 상황에 탄력적으로 대응할 수 없다는 문제점이 있다. 이를 해결하기 위해서는 현행 여러 법규에 명시되어 있는 보상관련 내용을 하나의 법에 통합하는 것을 고려해 볼 수 있다. 현행 「토지보상법」에 지하공간이용에 대한 더 세부적이고 구체적인 사항을 추가하는 방안 또는 지하공간이용을 위한 보상관련 통합법을 제정하는 것을 고려해 볼 수 있다도시화가 가속화되면서 토지공급의 한계와 그로 인한 지가상승 및 녹지잠식 등 각종 문제가 증대되고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해 도심 토지의 고도이용을 위한 지하공간개발의 필요성이 대두되고 있다. 최근 국내에서도 과거의 단편적이었던 지하공간활용의 예와는 다르게 대규모의 장기적 지하공간활용 프로젝트를 위한 계획안들이 나오고 일부는 추진 중에 있다. 그러나 현행 지하공간관련 법제가 불완전하여 현재 추진 중인 개발계획(안)들은 물론, 대규모 지하공간이용의 실현이 어려워 보인다. 더욱이 지하공간이용의 심도가 깊어지고 사유지 지하공간으로 그 이용범위가 확대됨에 따라 지하공간이용을 위한 토지권리취득 과정에서 많은 법적권리 충돌이 예상된다. 현행 지하공간관련 법제의 정비가 시급한 것이다. 특히, 지하공간이용 관련 법제도 중에서도 토지소유권과 관련된 법제도에 대한 정비가 근본적으로 선결되어져야 한다. 현행 토지이용 및 소유권과 관련된 대부분의 법령은 평면적 위주로 제정되어있고, 지하공간에 대한 명확한 개념정의는 물론 그 적용에 있어서도 법령별, 소관부처별로 정합성과 체계성이 결여되어 있다. 특히, 지하공간관련법제 중에서도 토지소유권과 관련된 법제에 대한 정비가 가장 근본적으로 선결되어야 한다. 이유인 즉 슨, 지하공간이용을 위해서는 가장 먼저 대상 토지에 대한 권리(소유권 또는 사용권)를 취득하여야 하기 때문이다. 지금까지 이루어진 지하공간이용을 보았을 적에도 토지소유권(지하공간에서 토지소유권범위, 사용권설정, 보상관련 문제를 포함)과 관련하여 가장 많은 문제가 발생하였고, 향후 대규모 지하공간이용에 있어서도 많은 법적권리충돌이 예상되는 부분이기 때문이다. 이에 더불어 토지소유권과 관련된 사항은 「헌법」에서 보장하고 있는 ‘개인의 재산권보호’ 및 ‘그에 따른 정당한 보상’, 반대로 ‘공공목적을 위한 재산권 제한’의 문제와 직결되는 중요한 사항이다. 개인의 재산권보호(사익)와 공공복리(공익)의 사이에서 법적권리가 충돌하는 토지소유권과 관련된 문제는 또 다른 문제로 연결된다. 즉, 지하공간이용에 있어 지하공간의 어느 부분까지 개인의 토지소유권 범위로 인정하여 그에 따른 보상을 하여야 하는지, 또 그 보상은 어떻게 이루어져야 하는지, 그리고 공익을 위해서 어디까지, 어떻게, 어떤 법적근거로 소유권을 제한할 수 있는지에 대한 문제로 정의할 수 있다. 이는 결국 지하공간을 이용하는데 있어 관련 현행법제가 불완전하여 충분한 법적근거를 제공해 줄 수 없다는 문제로 귀결된다. 이에 본 연구에서는 지하공간이용을 위한 가장 첫 단계인 토지에 대한 권리를 취득하는 과정에서 발생하는 토지소유권 관련(토지소유권 범위, 사용권, 보상)법제도의 문제점을 관련법규와 판례 및 사례를 통해 살펴보고, 전문가 대상 설문조사 통해 개선방향을 제시하고자 하였다. 연구결과에 의하면 첫째, 지하공간이용에 있어 토지소유권 범위에 대한 기준을 명확히 하기 위해서는 관련 법규인 「민법」제212조의 내용 중 ‘정당한 이익범위’에 대한 개정이 이루어져야 한다. 개정의 방안으로는 국내와 민법체계가 거의 흡사하다 할 수 있는 일본 「민법」제207조의 내용 중 ‘법률의 범위 내’의 내용을 추가하는 것을 고려해 볼 수 있다. 둘째, 국․ 공유지 지하공간을 민간이 이용하는 경우 관련법규의 사권설정금지 조항으로 인한 지하상가 세입자의 권리보호가 취약한 문제점에 대해 「국유재산법」과「공유재산법」의 관련 조항에 예외적으로 사권설정이 가능하도록 개정하는 것을 고려해 볼 수 있다. 셋째, 사유지 지하공간을 이용하고자 구분지상권을 설정하는 경우 관련법규의 사용료, 기간 등에 대한 세부적인 내용의 부재로 인해 구분지상권설정을 위한 토지소유자와의 협의가 사실상 어렵다. 이에 대한 개정안으로 관련 법규에 세금감면 등 인센티브 사항에 대한 내용을 추가하는 것을 고려해 볼 수 있다. 넷째, 지하공간이용에 있어 보상관련 법규는 부처별, 법령별로 산재되어 법적용의 기준이 상이하고 다양한 문제발생 상황에 탄력적으로 대응할 수 없다는 문제점이 있다. 이를 해결하기 위해서는 현행 여러 법규에 명시되어 있는 보상관련 내용을 하나의 법에 통합하는 것을 고려해 볼 수 있다. 현행 「토지보상법」에 지하공간이용에 대한 더 세부적이고 구체적인 사항을 추가하는 방안 또는 지하공간이용을 위한 보상관련 통합법을 제정하는 것을 고려해 볼 수 있다.