의료관광정책의 제도적 변화 분석: 점진적 제도변화 모형을 중심으로

Abstract

의료관광정책과 관련하여 정부의 각종 조치들이 활발하게 논의되고 있으나, 핵심적인 제도의 변화나 융합적인 새로운 제도의 도입은 제대로 진전되지 못하고 있다. 본 연구는 이러한 의료관광정책의 문제점을 제도변화의 관점에서 접근하였다. 기존 제도의 변화 제약과 각종 행위자들의 상호작용적 행동으로 인해 이른바 중층적으로 변화하는 제도변화의 양상을 문제점으로 제기하였으며, 이러한 문제인식에 기초하여 역사적 제도주의의 통합적 관점에서 점진적 제도변화 모형을 적용하여 제도변화의 영향관계를 분석하는데 연구의 목적을 두었다. 이론적 고찰에서는 의료관광, 신제도주의, 제도변화, 역사적 제도주의의 제도변화 연구에 대한 논의를 정리하였으며, 의료관광정책의 차별적 특성을 반영하여 연구모형을 설계하였다. 연구모형은 제도변화의 거시, 중위, 미시의 계층적 영향요인들을 외생적 요인-내생적 요인-제도변화의 인과관계 구조로, 특히 내생적 요인을 매개변수로 구성하여 도식화하였다. 또한, 역사적 변화 과정을 분석하기 위하여 역사적 과정을 분석요인으로 설정하고 정권 시기를 분석기준으로 설정하였다. 연구명제는 ‘역사적 과정을 통해 의료관광정책의 제도변화는 외생적 요인의 영향과 내생적 요인의 매개 작용에 의해 점진적으로 이루어진다.’로 설정하였다. 여기서 외생적 요인은 거시적 구조 요인과 제도적 맥락 요인으로 구분되며, 거시적 구조 요인은 정치적 구조와 경제적 구조를 세부요인으로 설정하였고, 제도적 맥락 요인은 정책사고와 제도의 복합성을 세부요인으로 설정하였다. 내생적 요인은 행위자 요인으로, 변화추진자, 변화반대자, 경계자로 유형화하였다. 역사적 과정은 제도이론에서 변화의 결정적 국면으로 작용할 수 있는 중요한 전환요인인 정권교체를 기준으로 시기를 구분하고, 세부명제를 설정하였다. 연구의 방법은 역사적 사례 연구로, Yin의 사례연구법을 적용하였다. 분석결과, 우리나라의 의료관광정책은 정권 시기에 따라 제도의 형성 단계–제도의 부분적 중층화 및 표류 단계–제도의 확장적 중층화의 단계를 거치면서 변화되어, ‘중층화’를 중심으로 한 점진적 제도변화의 고유한 양상을 나타냄을 확인하였다. 이러한 제도변화 과정을 정권시기별로 보면, 첫째, 김대중 정권 시기는 ‘제도의 형성 단계’로 정리된다. 이 시기에는 IMF 경제위기상황과 WTO DDA 협상의 시작과 같은 경제적 구조 요인이 정부부문 행위자들에게 의료관광 제도변화를 추진하는 기제로 작용하였다. 또한 제도적 맥락에서 관광이 지니는 ‘산업성’이 제도변화의 기회 요인이 되었으나, 의료제도에 내재된 ‘공공성’이 제도변화 반대자들의 신념체계가 되어 제약요인이 되었다. 이 시기 의 특징적인 제도변화로는 경로시작점으로 ‘헬스투어 투 코리아’ 사업이 처음으로 추진되었다는 점을 들 수 있다. 둘째, 노무현 정권 시기는 ‘제도의 부분적 중층화 및 표류 단계’로 정리된다. 이 시기 거시적 구조 측면에서 동반성장이 강조되고 제조업 성장이 둔화된 것은 행위자들에게 의료관광 제도변화 추진의 기제가 되었다. 그러나 의료제도의 ‘공공성’과 관광제도의 ‘산업성’의 정책사고의 대립과 제도의 복합성이 확대되면서 행위자들의 갈등도 확대되었다. 변화추진자, 변화반대자, 경계자들의 상호작용 결과,「경제자유구역법」,「제주특별자치도법」의 특별법들에서 부분적 하위제도가 층화되었으나, 의료관광제도의 핵심이 되는「의료법」개정은 표류되었다. 셋째, 이명박 정권 시기는 ‘제도의 확장적 중층화 단계’로 정리된다. 이 시기 정치적 구조에서 보수정권으로의 정권교체가 이루어졌다는 점이 의료관광제도변화의 또 하나의 결정적 국면으로 작용하였다. 또한 경제적 구조로 미국발 금융위기와 FTA 협상이 행위자들에게 의료관광제도변화 추진의 기회요인으로 작용하였다. 이 시기에도 제도적 맥락인 의료제도의 ‘공공성’이 정책사고로 유지되었으며, 제도의 복합성이 행위자들의 제도변화를 제약하는 요인으로 작용하였다. 그러나 이시기에는 의료관광정책의 기본틀이 되는 외국인환자 유치․알선을 허용하는 내용으로「의료법」이 개정되고 의료관광마케팅을 지원하는 내용의「관광진흥법」이 개정되면서 제도가 층화되었다. 종합하자면, 의료관광정책은 경로시작점이 형성된 2000년 이후부터 세 정권 시기를 거치는 동안 지속적으로 부분적인 요소들이 층화되어가는 ‘제도적 중층화’ 의 특징을 그대로 보여주었다. 이러한 제도변화의 원인은 우선, 외생적 요인인 거시적 구조와 제도적 맥락이 행위자들의 기회와 제약 작용에 영향을 미쳤다. 다음으로, 외생적 요인의 기회와 제약 내에서 제도변화 추진자와 제도변화 반대자들, 그리고 경계자들은 상호작용을 통해 제도변화를 점진적으로 변화시키고 있는 것을 확인하였다. 결과적으로, 역사적 과정을 통해 의료관광정책의 제도변화는 외생적 요인의 영향과 내생적 요인의 매개작용에 의해 점진적으로 이루어진다는 연구명제는 지지되는 것으로 확인되었다. 분석결과를 통한 이론적 기여로서 본 연구는 의료관광정책을 대상으로 하여 점진적 제도변화 이론의 적용을 통한 이론적 적합성을 확보함과 동시에 의료관광정책이 지닌 융합산업적, 네트워크적 특성을 반영하여 분석요인 및 분석기준을 보강함으로써 이론의 차별성과 명료성을 확장시켰다는 점에서 그 의의가 있다고 할 수 있다. 실천적 시사점으로는 의료관광정책의 추진 방향으로, 융합정책결정자들은 정책변화에 있어 제도적 접근이 중요하다는 인식의 전환이 필요하며, 장기적 로드맵을 통한 접근을 할 것, 제도변화에 있어 결정적 국면이 될 수 있는 외생적 구조에 대해 고려할 것, 관련 제도의 정책사고와 복합적 구조를 우선적으로 고려할 것, 또한 관련이해관계자들의 전략적 선택을 고려해야 할 것을 제시하였다. 연구의 한계로는 점진적 제도변화 이론이 가진 사전 예측의 한계, 단일사례연구가 지니는 제한된 일반화의 한계, 질적 자료의 포화성의 한계 등이 제기되었다. 결론적으로, 의료관광정책의 변화는 제도적 변화이다. 의료관광정책과 같이 기존 제도와의 연관성이 강하게 내재되어 있는 정책의 경우에는 역사적․제도적 맥락에 대한 고려가 중요하다는 점이 다시 한 번 강조된다. 그런 의미에서, 관광정책실행과 관광정책이론의 발전을 위해 제도변화를 분석하는 제도론적 연구가 관광정책연구에서 지속적으로 시도되기를 기대한다.