지방자치단체 공공토지비축을 위한 제도 개선방안에 관한 연구

Abstract

우리나라는 과거 급속한 경제성장과 함께 산업화∙도시화로 인하여 단기간에 많은 사회간접자본(SOC : Social Overhead Capital)(이하 "SOC"라 한다) 및 산업용지, 주택용지 등의 수요가 발생하였으나, 증가하는 토지수요에 대해 계획적∙체계적으로 대응하지 못하였고, 시장 상황에 따라 산발적으로 토지공급을 확충해 나갔다. 이러한 문제들을 해소하기에는 토지시장의 특성상 수요억제 및 거래규제 정책만으로는 한계가 있어 공급측면에서의 정책수단인 토지비축제도의 필요성이 사회적 여건과 인식변화에 따라 점차 증대되었다. 이에 따라 정부는 토지시장안정과 지가상승에 따른 국가의 재정부담을 완화하고 국민들의 공공복리 증진을 위해 토지비축정책을 통하여 공익사업 용지의 원활한 공급과 토지시장의 안정을 도모하고자 2009년 2월에 「공공토지의 비축에 관한 법률」을 제정하여 한국토지주택공사에 토지비축기능을 전담할 토지은행(Land Bank)을 설치하였다. 이러한 토지비축제도의 도입으로 공공토지비축의 기초적인 제도적 장치와 기본 틀은 마련되었으나, 시행 초기부터 법률적 미비점과 재원조달 문제 등으로 인하여 당초 계획과 달리 제도의 운용이 원활히 이루어지지 못하고 있는 실정이다. 현행 토지비축제도의 사업구조는 정부 주도로 계획∙운영하는 형태로 체계가 이루어져 있으나, 우리나라의 부동산시장과 사회적∙행정적 환경 등을 감안하면 이러한 운영체계하에서는 효율적인 비축제도의 추진과 집행에 많은 제약과 어려움이 따를 것으로 예상된다. 따라서 본 연구에서는 현행 토지비축제도의 운영실태와 문제점을 살펴보고, 공공토지비축제도의 효율적인 운용과 활성화를 위한 지방자치단체의 참여와 역할의 필요성을 중심으로 개선방안을 제시하고자 하였다. 본 논문에서는 지방자치단체에서 사업주체로서 토지비축정책을 직접 수행하기 위한 제도의 개선방안을 크게 법제적, 재정적, 운영적 측면으로 나누어 제시하였고, 주요 내용을 요약하면 다음과 같다. 법제적 측면에서는, 현재 한국토지주택공사로만 한정하고 있는 사업주체의 범위를 지방자치단체(산하 개발공사 등 공공기관 포함)까지 확대하는 법률 제정(개정)이 필요하며, 비축대상토지 범위 확대와 선정기준이 명확하고 체계적으로 마련될 수 있도록 제도적 보완이 필요하다. 재정적 측면에서는, 비축사업에 필요한 재원을 안정적으로 확보하기 위해 가장 효율적인 방안으로 토지비축기금의 설치∙운용이 필요하며, 아울러 재원의 합리적인 운용과 집행의 효율성 제고를 위해서 비축사업 재정관리 시스템의 구축∙운영이 필요하다. 운영적 측면에서는, 지방자치단체에서 소유하고 있는 유휴 체비지 및 불용시설용지 등을 중점으로 우선 비축토지로 선정∙활용한다면 재정적∙활용도 측면에서 유용한 방안이 될 것이다. 또한, 효과적인 취득수단의 확보를 위해서 우선 매입 권한이 부여된 선매제도의 도입과 매수 청구가 적극적으로 활용될 수 있도록 적용범위 확대와 협의절차 강화, 그리고 매수청구제도, 공공기여제 등 취득수단의 다변화로 보다 탄력적인 운용이 필요하다. 현행처럼 한국토지주택공사가 단독으로 전국적인 토지를 대상으로 비축기능을 수행하기에는 현실 여건상 많은 제약이 따르므로, 국가 차원에서 계획한 공공사업에 대하여는 정부가 직접 토지비축을 담당하고 이와 함께 지방자치단체에서도 해당 지역의 행정수요에 필요한 공공용지를 지역별 여건과 특성을 감안하여 비축한다면 제도의 실효성을 높일 수 있을 것이다. 끝으로 우리나라처럼 공공시설사업에 가용할 토지가 절대적으로 부족하고 개발에 따른 부동산 투기에 취약한 여건에서 공공토지비축제도는 토지정책상 다양한 측면의 긍정적 효과를 기대할 수 있으며, 앞으로 정부뿐만 아니라 지방자치단체에서도 비축토지 운영의 중요성은 갈수록 증가될 것으로 보인다.