사회기반시설 민영화에 대한 한일 비교 연구

Abstract

이 연구는 국내의 민간 사회기반시설을 둘러싸고 벌어진 일련의 사회적 논쟁들로부터 연구의 문제의식을 찾고 시작하였다. 기존의 민영화와 관련된 논의들은 사회기반시설이 민간에 의해서 운영될 때 보다 더 효율적인 시설 운영을 가능하게 하여 이용자들의 편익을 증진할 수 있다는 입장을 취하고 있다. 그러나 국내의 민간 사회기반시설들은 기존의 논의들에서 말하던 바와는 다른 모습을 보이고 있다. 그리고 그것이 토건국가적인 환경에 배태되어 있는 국내의 환경과 연관되어 있다는 지적 역시 제기되었다. 이에 따라 이 연구에서는 제도의 동형화와 제도적 배태의 이론적 배경을 통해 국내 민간 사회기반시설의 도입 및 제도 안정화 과정을 분석하고 토건국가적인 모습을 갖게 된 맥락 역시 파악하고자 하였다. 동시에 한국의 민간 사회기반시설이 가진 제도적 차이점을 보기 위하여 토건국가라는 유사한 환경에서 진행된 일본의 철도 민영화 사례를 비교 사례로 제시하여 비교 분석을 진행하였다. 이를 위해 이 연구에서는 제도 도입의 과정을 동형화 기재로서 설명하고, 도입된 제도가 각 국가의 상황에 맞게 상호작용을 하여 착근되는 과정을 제도적 배태의 틀로 설명하였다. 보다 세부적으로는 동형화 방식을 강제적 방식과 자율적 방식으로 나누어 구성하였고, 제도적 배태는 제도가 상호작용을 이루는 대상을 중심으로 제도중심 배태와 행위자 중심 배태로 구성하였다. 이렇게 구성한 제도적 동형화와 배태에 따라 ‘강제적 제도중심형’, ‘자율적 제도중심형’, ‘강제적 행위자중심형’, ‘자율적 행위자중심형’의 네 가지 제도 유형을 분류하였다. 그리고 이를 토대로 일본 철도 민영화와 한국의 민간 사회기반시설의 제도 도입과 배태 방식에 따른 제도적 성격의 차이를 비교분석하여 토건국가적 상황 속에서 어떻게 서로 다른 제도적 결과를 가져왔는지를 확인하였다. 분석 결과 일본의 철도 민영화는 그 제도 도입이 자율적인 방식으로 이루어졌고, 토건국가적 행위자가 배제된 상태에서 일본 정부가 주도하는 지원 프로그램들을 통해 제도의 안정화를 중심으로 이루어졌다. 이는 관료 집단과 내각 사이의 정책 주도권을 놓고 벌어진 세력 다툼에 영향을 받았으며, 자율적 제도의 도입과 안정된 구축은 내각이 기존 관료 집단을 제어하고 정당성을 확보하기 위한 목적에서 시작된 바가 큰 것으로 분석되었다. 이와 비교했을 때, 한국의 민간 사회기반시설은 도입 과정에서 자율적인 모습과 강제적인 모습이 함께 나타나지만, 현행 제도의 틀은 강제적 방식에 따라 도입되어 갖추어졌다. 그리고 제도의 배태는 행위자의 참여와 그에 대한 지원제도를 통해 행위자를 중심으로 이루어졌다. 이러한 한국의 민간 사회기반시설과 관련된 제도는 강제적 행위자중심형 제도의 성격이 강하다 할 수 있으며, 행위자 중심의 배태 과정에서 토건국가적 행위자들이 다수 참여하면서 토건국가적 배태를 이루게 되었다. 이러한 모습은 비슷한 사회적 환경 속에서 도입된 유사한 제도라 하여도 그 도입 방식과 내부 안정화의 차이가 서로 다른 결과를 나타낼 수 있다는 것을 보여준다. 동시에 한국의 민간 사회기반시설이 가진 행위자 중심적인 제도의 개선으로부터 정책적 대안을 마련할 수 있는 함의를 제시할 수 있을 것으로 기대된다.

핵심어: 제도적 배태, 제도적 동형화, 일본 철도 민영화, 한국 민간 사회기반시설, 토건국가