국제기준보다 강화된 SPS조치 시행을 위한 위해성 평가

Abstract

SPS협정에 대한 관심이 높아지고 있다. 국내적으로는 미국산 쇠고기 수입위생조건 협상 및 캐나다산 쇠고기 수입금지에 대한 WTO에의 제소 등의 사건으로 SPS협정이 주목을 받기 시작하였다. 향후에도 일본산 수산물의 안전성 문제를 비롯하여 미국산 쇠고기의 안전성 등 다수의 SPS 관련 통상분쟁이 발생할 가능성이 높기 때문에 SPS협정에 대한 관심은 더욱 높아질 전망이다. 국외적으로는 국내보다 앞서서 SPS협정에 대한 많은 논의가 이루어졌는데, 성장촉진 호르몬의 안전성 및 GMO식품에 대한 안전성 등의 문제로 EC와 미국·캐나다가 충돌하였다. SPS협정에 대한 관심이 높아지는 이유는 인간의 건강한 삶에 대한 관심이 높아져가고 있는데, SPS협정이 바로 인간, 동물, 식물의 생명 또는 건강을 보호하기 위한 조치인 SPS조치를 제한하는 협정문이기 때문이다. WTO의 회원국으로서 정부는 위생검역권한을 행사함에 있어 SPS협정에서 정한 요건을 준수하여야 한다. SPS협정은 위생검역분야에서 회원국의 위생검역권한이 남용되는 것을 방지하기 위하여 등장하였지만, 위생검역권한의 남용을 방지하는 것만이 추구하는 주된 목적은 아니다. 제2조에서 확인하고 있는 바와 같이 인간, 동물 또는 식물의 생명 또는 건강을 보호하기 위하여 SPS조치를 취할 수 있는 권리를 회원국의 기본적인 권리로 보장하고 있는 것이다. 이러한 목적을 달성하기 위하여 SPS협정은 여러 가지 의무와 원칙을 규정하고 있다. 회원국별 SPS조치간의 조화원칙, 동등성의 인정, 위해성 평가에 기초할 의무, 투명성 등이 그 내용인데, 그 중에서도 SPS조치를 과학적 증거에 근거하도록 하는 위해성 평가에 기초할 의무를 통하여 인간, 동물, 식물의 건강 또는 생명에 대한 안전성을 확보함과 동시에 회원국 정부의 위생검역권한을 합리적으로 제한하고자 하고 있다. WTO의 다른 협정들이 주로 국가 간 또는 국내·외 간의 부당한 차별을 금지하는데 힘을 쏟고 있는 반면, SPS협정이 특수하게 회원국의 의무를 과학과 연결시키고 있는 것은 그 때문이다. 따라서 SPS협정에서 위해성 평가의 문제가 중요하다. 위해성 평가에 대한 조항인 제5조를 제대로 해석하는 문제가 중요하며, 위해성 평가에 대한 조항인 제5조의 내용이 위와 같은 임무를 적절하게 수행할 수 있도록 규정되었는지를 검토하는 것이 또한 중요하다. SPS협정 제5조 및 부속서1의 네 번째 단락이 위해성 평가에 대한 조항이다. 제5조는 8개의 항으로 구성되어 있는데, 제1항부터 제3항까지가 위해성 평가에 대한 내용이고, 제4항부터 제6항은 위해성 관리에 대한 내용, 제7항은 잠정조치에 대한 내용이며, 제8항은 국제기준에 근거하지 않은 SPS조치에 대하여 해명할 의무를 규정하고 있다. 위해성 평가에 대한 정의는 부속서1의 네 번째 단락에서 규정하고 있다. 위해성 평가에 대한 조항이 제대로 해석되고 있는지를 분석하기 위해서는 관련 분쟁사례를 검토하여야 한다. 위해성 평가와 관련된 대표적인 사례로 EC – Hormones사건, EC – Biotech사건, Australia – Salmons사건, Japan – Apples사건이 있다. 관련사건의 패널 및 항소기구의 판단을 검토해본 결과 제5조에 대한 해석이 회원국 위생검역권한을 존중하기 보다는 위생검역권한을 제한하는 측면에 초점이 맞추어져 있는 것을 확인할 수 있었다. 특히, 개연성의 평가가 이루어지지 않았다는 이유로 회원국 정부의 위해성 평가를 부적절한 것으로 판단한 점, 위해성 평가와 구별되는 위해성 관리의 개념을 인정하지 않은 점, 명문의 근거가 없이 위해성 평가의 방법으로 특수성을 요구한 점, 제5조 제7항의 발동요건인 과학적 불충분성의 해석을 지나치게 엄격하게 한 점 등을 주된 문제점으로 지적할 수 있다. WTO 패널 및 항소기구가 합리성을 잃고 자의적인 판단을 하여 자유무역가치를 인간의 생명·건강 가치보다 우선시함으로써 자국민의 건강·생명 보호를 위한 회원국 정부의 위생검역권한을 침해하는 경우 결국 WTO에 대한 불신으로 작용할 수 있으므로 주의가 필요하다. 성장촉진 호르몬의 안전성 및 GMO식품에 대한 안전성 문제에 대하여 WTO패널 및 항소기구의 판단이 내려졌지만, 그러한 판단에 EC는 승복하지 않았고 여전히 안전성에 대한 논란은 계속 중이다. 관련 사례를 분석한 결과를 토대로 위해성 평가의 주요내용에 대한 적절한 해석방안을 제5장 제2절부터 제4절에서 제시하였다. 개연성은 가능성과 유사한 의미로 해석하는 것이 타당하고, 위해성 평가와 구별되는 위해성 관리의 개념을 인정하는 것이 타당하며, ‘여건에 따라 적절하게’라는 내용을 통해 개발도상국의 어려움을 현실적으로 반영하는 것이 타당하다는 내용 등이다. 과학적으로 불확실한 상황이 관련 과학적 증거가 불충분하여 발생한 경우에는 제5조 제7항을 발동할 수 있도록 해석해주고, 사전주의원칙을 별개의 원칙으로 인정하지 않는 대신에 제5조 제7항의 해석을 융통성을 가지고 하자는 내용도 포함되어 있다. 궁극적으로는 SPS협정의 개정을 통하여 위해성 평가와 관련하여 필요한 내용을 명확하게 규정한다면 이러한 문제점이 많은 부분 해소될 수 있을 것이라고 생각한다. 개선방안으로는 위해성 평가에 대한 정의조항을 SPS협정상의 위해성 평가가 무엇인지 알 수 있도록 명확하게 수정하고, 위해성 평가의 유형을 재분류하는 것이 우선 필요하다. 다음으로 위해성 평가 방법에 대한 규정을 두어 회원국 정부의 재량이 인정되는 범위와 재량이 제한되는 범위를 명확히 하는 것이 중요하다. 협정문의 내용이 추상적으로 되어 있어 WTO 패널 및 항소기구의 해석을 통해서 구체화되었으나, 위해성 평가와 관련된 의무로서 핵심적이고 기본적인 내용들은 명문화할 필요가 있으며, 위해성 관리에 관한 조항은 불충분하므로 보완하여야 한다. 마지막으로 어린이의 생명 또는 건강을 보호하기 위한 경우와 개발도상국의 경우에는 반덤핑협정과 같이 심사기준을 완화하는 방안도 고려할 필요가 있다.