한국 항만재개발사업의 활성화를 위한 정책적 제도적 쟁점에 관한 연구

Abstract

무역의존도가 높은 우리나라는 수출입 물동량의 99.7%를 항만에서 처리하고 있어 그 기능과 역할은 매우 중요하다. 따라서, 정부는 항만인프라 확충을 위해 지속적으로 투자를 하였으며 이러한 노력을 바탕으로 부산항은 세계 5위의 컨테이너 허브항만으로서의 위상을 유지하고 있다. 세계 물동량 증가와 치열한 경쟁에 대응하기 위해 선사들은 선박의 대형화, 전략적 제휴 강화 등을 추구하게 되었고 항만산업은 소수 허브항만을 중심으로 집중되었다. 이로 인해 항만 본연의 기능을 상실한 유휴시설이 발생하게 됨에 따라 재개발을 통한 기능재조정 필요성이 제기되었다. 한편 최근 우리나라도 소득수준의 향상 등으로 워터프론트(친수공간)에 대한 욕구가 증대되면서 노후 및 유휴화된 항만공간을 시민들이 즐길 수 있는 공간으로 돌려주어야 한다는 시대적 요구가 커지고 있다. 아울러 항만재개발을 도시재생의 관점에서 추진해야 한다는 필요성이 제기되고 있으며 항만을 중심으로 해양산업 클러스터를 조성하여 다목적 경제활동 공간으로 재편하려는 논의들이 함께 제기되고 있다. 본 연구는 이러한 해운항만산업을 둘러싼 환경변화를 바탕으로 선진국의 항만재개발 사례를 통해 시사점을 도출하고 우리나라 항만재개발 사업의 추진현황과 쟁점을 검토하여 문제점을 파악한 후 항만재개발 사업의 활성화를 위한 개선방안을 모색해 보고자 하였다. 선진국에서는 1960년대 이후부터 항만재개발 사업이 추진되었는데 영국 도크랜드, 일본 미나토미라이 21, 미국 볼티모어 내항지구, 호주 시드니 달링하버 등의 사례를 통한 시사점을 살펴보면 다음과 같다. 무엇보다 항만재개발 사업을 통해 달성하려는 도시의 미래에 대하여 공공성에 입각한 장기적인 비전을 수립하여 사업을 추진하였다는 점이다. 또한 개발지역의 환경적 특성과 역사적‧문화적 자원 등을 고려하면서 통합적 도시디자인 개념을 도입하여 아름다운 미항으로 조성하고 관광산업을 육성하였음을 알 수 있다. 아울러 사업 추진과정에서 지역주민의 의견수렴 채널을 다양화하고 정부와 민간부분의 파트너쉽을 통해 긴밀히 협력하였으며 도시재생 차원의 거시적인 관점에서 통합개발을 추진하였음을 알 수 있다. 우리나라의 항만재개발은 제1차 항만재개발 기본계획 수정계획에 의거하여 총 12개 항만 16개소 대상지가 선정되어 있다. 부산 북항을 선도사업으로 하여 인천항 영종도 매립장, 인천항 1‧8부두, 광양항 묘도 매립장, 고현항, 동해‧묵호항 등이 사업추진을 위한 관련법령상의 행정절차가 진행중에 있다. 각 사업별 추진현황과 쟁점사항 등에 대한 실태분석을 통해 우리나라 항만재개발 사업의 문제점을 다음과 같이 도출하였다. 우선 2012년 고시된 항만재개발 기본계획 수정계획에 따라 사업자의 창의성을 유도하려는 목적으로 도입된 포괄적 지구개념은 대상지역별 특성화 전략이 없는 상황에서는 오히려 재개발 사업의 차별성을 약화시키는 결과를 초래할 가능성이 있다. 또한 친수공간의 공유 및 환경친화적 개발이라는 공공성과 사업의 원활한 추진을 위한 수익성이라는 두 가치의 우선순위에 관한 논의가 지역주민 등을 중심으로 한 이해관계자들간에 사전에 충분히 공론화되지 못해 사업 추진과정에서 지속적인 충돌과 소모적인 논쟁이 발생하고 있다. 아울러 하드웨어적 인프라 개발에 치중하여 관광산업을 육성하기 위한 소프트웨어 측면의 정책적 관심이 부족하고, 지자체 주도로 추진되는 각종 지역개발 사업과 항만재개발 사업을 서로 조화시킬 수 있는 컨트롤타워 기능이 미흡하여 연계성 부족 및 중복투자라는 비판이 제기되고 있다. 이와 함께 현행 항만법령은 재개발 사업 추진시 정부재정 지원과 관련하여 구체적인 기준이 없어 연도별 예산상황에 따라 지원이 유동적이고 민간사업자의 입장에서 수익성 확보가 가능한 지역이 우선적으로 사업이 진행될 수 밖에 없는 구조라고 할 수 있다. 이러한 분석을 기반으로 본 연구에서는 우리나라 항만재개발 사업의 활성화를 위한 개선방안을 정책방향 측면과 제도운영 측면에서 제안하였다. 먼저 정책방향 측면에서는 우선, 항만 재개발 대상지역의 차별성 강화를 위해 기본계획과 실제 사업계획 수립의 중간단계에서 정체성을 찾아내고 방향을 제시할 수 있도록 해당 지자체가 중심이 되어 가이드라인을 마련한 필요가 있다. 또한, 항만재개발 사업의 궁극적인 목표인 공익성과 원활한 사업의 추진을 위해 필요한 수익성의 합리적인 조화를 추구하되 시민들의 의견수렴을 바탕으로 한 토지이용계획 및 장기적 개발방안 수립 등을 통해 공익성이 우선시되도록 발전방향을 모색해 나가야 할 것이다. 이와 함께, 항만재개발을 통해 현재의 화물 중심의 항만을 사람과 문화가 함께 존재하는 복합문화항만으로 재탄생 시키기 위해서는 관광, 전시, 컨벤션 산업과의 융합적 시각을 강화할 수 있도록 문화체육관광부의 MICE복합지구 지정 등의 제도를 항만재개발 사업계획과 연계 추진하는 등 정부 부처간 긴밀한 협업체계를 구축할 필요가 있다. 아울러, 현행 항만재개발 사업이 항만구역만을 대상으로 하고 있는 공간적 한계를 극복하기 위해 항만도시의 거시적인 통합개발이 가능할 수 있도록 도시재생특별위원회를 통해 정부 부처내 컨트롤타워 기능을 마련하고 사업주체간 재원조달 및 명확한 역할분담을 규정하는 등 추진체계를 정비해 나가야 할 것이다. 제도운영 측면에서는 무엇보다 항만재개발 사업의 추진과정에서 지자체와 지역주민의 역할 강화가 중요하다고 판단된다. 부산항 북항 사례에 적용되었던 공론조사, 라운테이블 등의 의사결정 방법이 다른 재개발 사업으로 확대 적용될 수 있도록 지속적인 관심이 필요하며 사업완료 이후에도 시민들의 의견을 수렴하고 관심을 제고할 수 있는 방안에 대해서도 심도 있는 검토가 필요할 것이다. 또한, 대도시 항만 및 지방 중소도시 항만과 같이 대상별로 사업추진체계를 차별화하여 각각의 재원조달 전략을 마련하고 별도의 항만공간재생기금 신설방안 등을 강구할 필요가 있다. 이와 함께, 현재 부산 북항 재개발, 인천항 영종도 매립장 재개발, 인천항 1‧8부두 재개발, 광양항 묘도 매립장 재개발, 고현항 재개발 등 다양한 사업의 행정절차가 진행되고 있는 만큼 각각의 사업특성을 반영할 수 있도록 항만재개발 관련 별도의 법령을 제정하여 해양공간 개발이라는 새로운 시각에서 접근할 수 있는 정책수단을 개발할 필요가 있다고 하겠다. 아울러, 민간투자자의 사업참여를 제고하기 위해 기본계획 수립시 민간기업 참여 방안을 마련하고 외국사례의 기업투자지구 제도와 같이 조세혜택 부여 등 다양한 인센티브를 도입할 필요가 있다고 판단된다. 본 연구는 현재 추진되고 있는 항만재개발 사업의 사업별 추진현황과 쟁점을 분석하여 활성화를 위한 효과적인 개선방안을 제안함에 따라 구체성과 실천성의 측면에서 의미가 크다고 할 수 있다. 다만, 이론적 측면의 논의와 접근방법이 부족하고 여전히 항만재개발 사업들이 초기단계 수준에 있어 각 단계별 심층 분석이 부족하다는 한계가 있다. 이러한 한계를 보완하기 위해 후속연구에서는 이론적 논의체계 구축을 위해 다양한 학술적 접근방법을 시도하고 항만재개발 각 사업별 추진과정에서 제기되는 쟁점들을 지속적으로 연구해 나갈 필요가 있다.