문화관광해설사 제도변화의 경로의존성 분석

Abstract

문화관광해설사제도는 정책이 제도화된 대표적 사례이다. 정책이 제도화되면 제도적 속성으로 인해 합리성이 아니라 역사성으로 진행된다. 문화관광해설사제도는 다른 정책변화과정과 달리 메가 이벤트라는 계기로 도입되고 법제화 되는 과정을 거치며 지속되고 있다. 이러한 제도변화를 역사적 제도주의에서는 경로의존성으로 설명한다. 본 연구는 문화관광해설사정책이 어떻게 제도화되었는지 밝히고 문화관광해설제도의 바람직한 개선방향을 제시하는데 목적이 있다. 이를 위하여 역사적 제도주의 관점에서 역사적 배경이 되는 상황요인을 바탕으로 경로의존성요인이 설정되며 제도변화에서 어떠한 경로의존적 특징을 나타내는지 규명한다. 이론적 고찰에서는 문화관광해설사제도, 역사적 제도주의 및 제도변화, 경로의존성, 선행연구에 대해 논의하였다. 연구모형은 선행연구를 바탕으로 관광정책의 특징이 반영된 기술적 논리모형을 제시하였다. 연구명제로 ‘문화관광해설사제도는 정책발전시기별로 상황요인을 배경으로 하여 경로의존성요인이 설정되며, 이에 따라 제도변화에 있어서 경로의존적 특징을 지닌다.’로 설정하였다. 문화관광해설사제도는 정책발전시기별로 도입기, 전환기, 유지기로 구분되며 이에 따른 연구문제를 제시하였다. 상황요인은 역사적 배경과 맥락으로 거시요인과 행위자요인으로 구성하였고, 경로의존성요인은 경로의존적 단계요인과 제약요인으로 구성하였다. 경로의존적 특징은 단계와 유형으로 구성하였다. 연구 방법은 역사적 사례연구이며, Yin의 사례연구법을 적용하였다. 분석 결과, 도입기에는 ‘경로설정단계’가 형성되었으며, 유형은 ‘자기강화적 전개 중 수확체증’으로 확인되었다. 도입기는 상황요인으로 IMF 외환위기라는 위기상황, 노무현 정부의 ‘지역관광경쟁력 강화’ 이슈, 고령층 증가와 주5일 근무제 시행의 사회구조, 2001년 ‘한국 방문의 해’ 및 2002년 ‘한·일 월드컵’이라는 메가 이벤트, 유네스코 문화유산등재라는 관광시장환경이 존재하며 도입기의 배경을 형성하였다. 행위자요인인 정책신념은 문화관광부가 ‘국민의 삶의 질 향상’이라는 정책정향을 나타냈다. 시·도는 문화관광해설사들과 상호작용을 하였고, 반대 이해관계자의 네트워크 활동으로 법제화 시도는 무산되었다. 경로의존적 단계요인인 결정적 국면으로 메가 이벤트가 도출되었으며, 이를 계기로 문화유산해설사제도가 도입되었다. 이후 문화관광해설사제도는 문화관광부 업무보고 및 장기 계획에 지속적으로 제시되는 제도적 관성을 보이게 되었다. 제약요인인 정당성은 문화유산해설사제도를 계속 운영하겠다는 담당자 발표와 타 부처의 유관제도를 통해 확보되었다. 둘째, 전환기에는 ‘경로강화단계’가 형성되었으며, 유형은 ‘자기강화적 전개 중 수확체증’으로 확인되었다. 전환기는 상황요인으로 미국 금융위기라는 위기상황, 이명박 정부의 ‘저탄소 녹색성장’ 이슈, 외국인 주민과 실업률 증가의 사회구조, 재 시행된 ‘한국 방문의 해’라는 메가 이벤트, 중국관광객 급증과 한류문화 확산이라는 관광시장환경이 존재하며 배경을 형성하였다. 행위자요인인 정책신념으로 문화체육관광부는 문화관광해설사제도를 일자리창출 수단으로 인식하였으며, 국회와 문화체육관광부는 문화관광해설사제도의 예산 확대를 위하여 상호작용을 하였다. 네트워크는 해설사들 간의 교류로 전국적인 자체조직이 설립되었다. 경로의존적 단계요인인 제도 변화의 속도는 문화관광해설사 활동인원과 관련 예산이 증가하면서 점진적으로 변화하였다. 제도 변화의 방향은 제도 목표, 제도 운영 주체, 운영 방법이 유지되었고 참여대상은 확대되었다. 제약요인인 정당성은 자치단체의 해설만족도 조사와 일자리창출을 위한 사회서비스 일자리사업에 포함 등 긍정적 및 부정적 측면이 공존하였다. 연계효과는 지역관광경쟁력 강화사업에 문화관광해설사들이 참여하면서 나타났다. 상호보완성으로 자원봉사활동기본법이 제정되고, 지방자치단체에서 문화관광해설사 관련 조례가 제정되었다. 제도 점착성은 문화관광해설사제도가 관광진흥법에 법제화되면서 나타났다. 셋째, 유지기에는 ‘경로잠김단계’가 형성되었으며, 유형은 ‘반응적 전개’로 확인되었다. 유지기는 상황요인으로 박근혜 정부의 ‘창조경제’ 이슈, 스마트 폰 및 오디오해설어플리케이션 대중화라는 사회구조, 2012년 ‘세계여수엑스포’라는 메가 이벤트, 볼런투어리즘 등장이라는 관광시장환경이 존재하며 배경을 형성하였다. 행위자요인인 정책신념으로 기획재정부는 자원봉사활동의 예산지원을 반대하면서 문화체육관광부와 대립하였다. 자치단체장은 해설사들과 간담회를 진행하며 상호작용을 하였고, 문화관광해설사들은 지역의 정기적 행사를 통해 네트워크 활동을 하였다. 경로의존적 단계요인인 제도 변화의 속도는 문화관광해설사 인원과 관련 예산이 감소되면서 점진적으로 변화하였다. 제도 변화의 방향은 제도 목표, 운영 방법은 유지되었고, 운영 주체는 확대되었다. 제약요인인 연계효과는 타 부처 사업과 연계되면서 나타났고 상호보완성으로 기초자치지단체에서도 문화관광해설사 관련 조례를 제정하였다. 네트워크 외부효과로 해설서비스를 받는 인원이 증가하였고, 제도 점착성으로 관련된 고시가 제정되고 신규 제도가 시행되었다. 분석결과를 통한 이론적 시사점은 메가 이벤트라는 관광정책의 특징이 반영된 분석요인을 도출하였으며, 역사적 제도주의 관점에서 제도변화의 배경이 되는 상황요인과 경로의존성요인이 반영된 기술적 논리모델을 제시하였다는 것이다. 실무적 시사점은 정책은 초기단계가 중요하다는 것이다. 정책은 처음 설정된 경로를 따라 제도화가 진행하기 때문에 정책이 제도화될 때에는 합리적인 정책결정과정을 거쳐야 한다. 또 변화하는 외부환경에 대응하고 효율적인 정책의 운영을 위해서는 진행과정에서 제도적 단계요인과 제약요인을 관리하는 제도적 장치가 필요하다. 본 연구의 한계로는 단일사례로 인한 일반화의 한계와 자료접근 제한의 한계가 있다. 결론적으로 문화관광해설사제도는 정책이 제도화된 사례로 정책발전시기에 따라 경로의존적 특징을 보이며 변화하였다. 제도는 역사적 과정의 산물로 이러한 의미에서 관광정책영역에서 역사적 제도주의 관점의 연구가 지속되길 기대한다.