지방채발행의 적정규모 및 상환능력

Abstract

This paper develops the way how a central government sets the standards of debt service capacity of autonomous local governments. Because the standards are based on the optimal debt size, it sets up the model to derive the optimal size and explains the difficulties to obtain it empirically. It reviews various indexes which are used to represent credibility of local bonds or debt service capacity and accounts for their limitations. Hackbart and Ramsey's regression method(1988) is applied to Korean local governments to estimate their debts on their socioeconomic characteristics such as local revenue and population, and to set standards of their debt service capacities. 및 정책과제본 논문은 지방자치단체의 지방채 발행 및 상환과 관련하여 핵심적인 판단준거가 될 채무상환능력을 계량적으로 추정해보고 그를 통해 정책적 시사점을 도출하는데 주요 목적이 있다. 채무상환능력보다 지방채 적정규모의 개념이 더 선호되므로 먼저 적정부채규모에 관한 모형을 개발하고 이것이 의미하는 바와 현실에서 구체적인 수치로 적정부채규모를 산정하는 것이 어렵다는 것을 설명한다. 더욱이 지방자치단체의 과세권이 제한적이고 중앙정부의 신용등급 의존도가 큰 우리나라에서는 적정규모를 파악하는 것이 더욱 어렵다는 논리를 제시한다. 적정규모 모형은 지방정부가 자발적으로 채무규모를 결정하도록 하는 경우 적정규모를 달성할 가능성이 없으므로 중앙정부의 적절한 견제가 필요하다는 시사점을 준다. 이 때 중앙정부가 지방정부의 개별 사업에 대해 관여하기보다는 부채규모 총액에 대한 기준을 설정하는 것이 적절하다. 규범적 지표가 갖는 인위성을 극복하기 위하여 유사한 지방자치단체의 지방채 발행규모를 참고로 하며 특정 지방자치단체의 지방채 상환능력이 어느 정도인지를 판단하는 계량분석적 방법을 제안한다. 이는 하나의 지표로 다양한 현상을 집적시킬 수 있다는 장점이 있으므로 일각에서 논의 중인 총액한도제도의 도입과 관련하여 중요한 의의가 있으며 지방채 발행이 완전히 자율적으로 운영되는 상황에서도 자신의 지방채 발행능력을 객관적으로 판단할 수 있는 준거로 활용할 수 있다. 이는 규범적 기준이 아니라 각 시기의 경제사회적 상황에 의해 지방채 상환능력에 대한 평가가 달라질 수 있으며 개별 지방자치단체의 상황이 변화함에 따라 발행규모를 어느 정도까지 조정할 수 있는지를 제시해준다는 의미에서 유용한 상환능력 추정방법이다.마지막으로 지방채에 관한 상환능력의 기준 설정만큼 중요한 것은 지방채발행제도가 자치단체의 자율성 증대, 지방의 엄격한 자기규율(self-discipline) 정립 및 실천, 시장원리의 확대적용이라는 기본원칙을 바탕으로 개선되어야 한다는 것이다. 지방자치단체의 자율성 증대는 무엇보다도 현행 기채승인제도의 구조개편을 통하여 달성할 수 있으며, 지방의 엄격한 자기규율 정립 및 실천은 자치단체가 내부 규제장치를 수립하고 그것을 통하여 채무관리(debt management)를 효과적으로 운영할 때 달성될 수 있다. 이 때 객관적 기준에 해당하는 각종 재정지표 및 통계의 확립, 예산회계의 규정정비, 지방의회의 역할 내실화, 주민참여 강화, NGO·언론 매체 등 건전한 감시·견제기능 제고, 충실한 재정정보공개, 그리고 "일반적으로 인정되는 회계원리(GAAP)"의 관행화가 필수적으로 수반되어야 한다. 시장원리를 확대 적용하여 지방자치단체가 지방채를 활용하여 중장기 자본투자를 할 때 비용-효과를 중요시하는 환경을 조성하여야 한다. 즉, 차입비용과 차입을 통해 투자되는 사업의 경제적 효과를 객관적으로 비교하는 방식으로 자치단체들이 지방채시장에 접근하도록 인식과 행태를 변화시켜야 한다. 이를 위해서는 지방채시장에서 이용가능한 공공자금의 비중을 점진적으로 축소시켜 나가면서 시장 메커니즘에 의한 자치단체별 신용도 검증 및 자금할당이 이루어질 수 있는 여건을 구축해야 한다.