이중차분모형을 이용한 산업안전보건규제의 효과 분석

Abstract

안전과 관련된 규제들은 국민의 생명 및 건강과 관련되어 있어 합리적인 생각보다는 감정이 지배하기 쉬운 분야이다. 재난․재해 및 안전사고가 많았던 최근에는 특히 안전과 관련된 규제를 강화해야 한다는 주장 자체가 당위성을 가지며, 규제 효과에 대한 제대로 된 평가가 잘 이루어지고 있지 않다. 산업안전보건규제는 대표적인 안전규제로서, 근로자의 안전과 건강을 확보하기 위한 최소한의 수단으로서 보장되어야 하는 반면에 규제효과에 대한 확신 없이 강제하여 기업들에게 부당한 부담을 주어서도 안 된다. 김태윤(2011)은 “무분별한 규제의 신설은 결과적으로 국가경제사회의 잠재적 희생과 도태 및 비효율을 초래하는 소리 없는 암살자(silent killer)가 될 것”이라고 하였다. 따라서 산업안전보건규제의 효과에 대한 객관적이고 정밀한 평가는 중요한 사안이며, 평가 없이 규제를 강제하거나 반대로 완화하는 것은 사회경제적으로 큰 문제이다. 또한 향후 실효성 없는 규제를 완화하거나 폐지하고, 실효성이 있도록 규제를 설계하고 집행하기 위해서는 규제효과에 대한 검증은 필수이다. 이에 본 연구는 우리나라 산업안전보건규제의 효과를 ‘산업재해의 감소’의 차원에서 실증적으로 평가하는 것을 목적으로 한다. 구체적으로 안전보건관리책임자, 안전관리자, 보건관리자, 산업안전보건위원회 규제와 안전보건교육 규제의 도입이 얼마나 산업재해 감소에 기여하였는지를 이중차분모형(Difference in Differences)을 적용하여 효과를 검증하였다. 효과는 천인율과 사망만인율로 구분하여 보았다. 분석 결과는 다음과 같다. 첫째, 재해강도와 재해유형에 따라 규제별 효과가 상이하게 나타났다. 안전관리자 규제와 특별교육 규제는 사망만인율이 감소하는 것으로 나타났고, 전체 천인율의 감소는 안전관리자 규제에서만 나타났다. 한편, 천인율을 안전재해와 업무상질병으로 구분하여 분석한 결과, 안전관리자 규제는 도입 이후 안전재해 천인율이 감소하였고, 보건관리자 규제는 안전재해 천인율과 업무상질병 천인율이 감소하는 것으로 나타났다. 또한 재해유형과 질병유형을 더욱 세분하여 분석한 결과, 규제별로 특정 유형에서 효과가 나타나는 것을 확인할 수 있었다. 안전보건관리책임자 규제는 안전재해 중 깔림․뒤집힘에서, 산업안전보건위원회 규제는 업무상질병 중 유기화합물에서, 특별교육 규제는 안전재해 중 떨어짐, 끼임, 무너짐, 깔림․뒤집힘의 천인율이 규제 도입 이후 감소하는 것으로 나타났다. 이와 같은 결과는 규제 설계자와 집행자들은 안전과 보건의 차이를 정확히 이해하고 규제의 목적과 산업재해의 특성을 잘 파악하여 규제를 설계하고 집행해야 한다는 함의를 제공한다. 둘째, 규제 도입 이후 효과 발생까지 시차가 존재할 것으로 예상하였으나, 규제별, 재해강도별로 규제 효과 발생시점의 차이가 있는 것으로 나타났다. 특별교육 규제의 경우, 도입연도와 도입 1년차에서 사망만인율 감소효과를 확인할 수 있었다. 한편, 안전관리자 규제의 경우 사망만인율의 감소는 규제 도입 1년차에 확인되었고, 전체 천인율은 2년차에 감소하는 것으로 나타났다. 이와 같은 분석결과는 규제의 평가가 1회에 그쳐서는 안 되고, 규제에 따라 장기적인 관점에서 주기적으로 이루어져야 한다는 함의를 제공한다. 성급한 규제의 신설 및 강화는 불필요한 사회적 비용을 초래할 수 있지만, 성급한 평가에 따른 규제 완화 및 폐지는 그나마 유지되었던 상황마저 악화시킬 수 있어 더 큰 문제를 초래할 수 있다. 셋째, 산업안전보건위원회 규제는 도입 이후 천인율이 오히려 증가하였다. 규제 도입 1년차부터 전체 천인율과 안전재해 천인율이 증가하는 것으로 나타났다. 산업안전보건위원회는 근로자와 사용자가 같은 수로 구성되므로, 근로자의 의견 개진의 기회가 높아지며, 해당 의견이 수용될 확률이 높아진다. 따라서 기존에 산업재해로 인정받지 못한 사항들이 인정될 확률이 높아지고 은폐하는 것도 어려워짐으로써, 규제 도입 초기에는 재해가 늘어난 것으로 해석 될 수 있다. 통계적으로 유의하지는 않았지만 안전재해의 경우 산업안전보건위원회 규제 도입 2년차에는 재해가 감소하는 방향으로 바뀌었다. 이와 같은 결과는 안전보건관리에 있어 근로자 참여의 중요성에 대한 함의를 제공하고, 현장에서 실제 보고되지 않는 재해들이 얼마나 많은지를 간접적으로 보여준다. 또한 사망의 경우 산재보고가 누락되기 힘든 구조이므로, 사망만인율이 현장의 산업재해 현실을 가장 잘 반영하는 지표라는 것을 확인할 수 있었다. 본 연구는 1992년부터 2016년까지 산업재해 발생현황과 규제도입 현황을 종합하여 패널 데이터를 구축하여, 거시적인 차원에서 산업안전보건규제의 타당성 검증을 시도했다는 점에서 의의가 있다. 「산업안전보건법」의 목적에서 명시하고 있는 안전과 보건의 차원으로 규제효과를 구분하여 규제별로 효과를 평가하고 비교한 것은 기존 연구들과 차별적이다. 산재통계가 4일 이상의 재해 및 요양만을 포함하고 미승인, 은폐되는 경우가 있어 전체 재해를 포함한 것이 아님에도 불구하고, 일부 규제는 효과가 있었던 것을 확인하였다. 그러나 본 연구는 규제 도입 이외에 규제 내용의 강화, 규제 완화 및 폐지에 따른 효과를 확인하지 못하였고, 규제준수율, 규제준수 방식, 기업의 형태 등 규제효과에 영향을 미칠 수 있는 현실적 조건 및 상황에 대한 세심한 고려가 부족하였다는 한계를 가진다. 이에 대해서는 후속 연구를 기약하며, 본 연구가 향후 산업안전보건규제 집행시의 문제 개선과 규제 도입 및 정비시 방향제시에 조금이나마 기여할 수 있기를 기대한다.