고등교육 교육비 지원 정책의 미시 및 거시 성과 분석

Abstract

본 연구는 한국의 고등교육에 대한 정부의 지출 방식이 한국장학재단 설립과 국가장학금 사업 태동과 함께 기관중심에서 학생중심으로, 학자금대출에서 장학금 지원으로 정책의 기조가 계속하여 변화되고 있는 상황에서 이러한 정책의 변화를 정당화 혹은 평가할 수 있는 실증연구의 필요에 의해 시작되었다. 또한 OECD 국가들의 사례를 바탕으로 고등교육 교육비 지출에 따른 경제성장과 소득분배에 미치는 효과를 살펴봄으로써 간접적으로 한국의 현 상황을 평가하고, 시사점을 도출해보고자 한다. 본 연구는 고등교육 교육비 지원 정책의 미시 및 거시 성과를 분석한 논문으로 총 3편으로 구성된다. 첫 번째 주제는 4년제 대학 장학금 수혜자의 초기 노동시장 성과 분석이다. 국가장학금 사업이 시행된 지 6년이 지난 현 시점에서 장학금과 학자금대출 수혜자가 초기 노동시장 성과에 미친 영향을 분석하고, 어떠한 정부의 지원 방식이 노동성과에 보다 효과적인가를 실증적으로 검토하였다. 2011~2014년 「대졸자 직업이동 경로조사」자료를 활용하였으며, 등록금 조달방법으로는 장학금, 학자금대출, 본인부담, 타인부담으로 구분하고, 초기 노동시장 성과를 측정하기 위해 사용한 종속변수는 현 직장의 월평균(만원) 로그 임금값, 취업의 질을 측정하기 위한 정규직 여부와 공공기관으로의 취업여부를 활용하였다. 분석결과, 4년제 대학 장학금 수혜자는 본인부담자와 비교해서 임금은 4% 낮고, 정규직으로 취업확률은 17% 높았으며, 공공기관으로의 취업 확률은 13% 높은 것으로 나타났다. 국가장학금 사업 이후 추가적으로 수혜대상이 된 가구소득 4~8분위에 해당하는 집단에서도 임금은 본인부담자보다 낮고, 정규직과 공공기관으로의 취업확률은 긍정적인 것으로 나타났다. 대졸자 초기임금을 평균이 아닌 분위별로 구분하여 분석한 분위회귀 분석결과에서는 하위 10분위 임금 집단에서만 장학금 수혜자가 본인부담자보다 낮은 임금을 받는 것으로 나타났고, 50분위 이상 중‧고소득층 임금 집단에서는 장학금의 수혜가 임금에 3~5%로 더 큰 양(+)의 영향을 주고 있음을 확인하였다. 본 연구는 2012년 국가장학금 사업 시행 이후, 국가장학금 수혜 혜택을 받은 집단이 포함된 자료를 활용하여 4년제 대졸자의 노동성과를 양적측면(임금)과 질적측면(정규직 여부, 공공기관으로의 취업여부)을 모두 고려하여 분석한 최초 연구라고 할 수 있을 것이다. 국가장학금 정책 시행으로 이들 수혜 집단의 노동성과에 효과가 있었는지 검증하는 시발점으로서 큰 의의를 지닌다고 하겠다. 두 번째 주제는 OECD 국가를 대상으로 교육비 지원 정책의 인적자본 형성 및 경제성장 촉진효과이다. 정부의 고등교육 정책 방향이 고등교육의 보편화로 추진되는 상황에서 과연 한국정부의 고등교육에 대한 투자가 양질의 고등교육 인력을 양성하여 경제성장에 어떤 영향을 미치는지에 대한 실증분석이 매우 필요한 시점이라고 할 수 있다. 본 연구는 OECD 국가를 대상으로 1998~2013년까지 정부의 고등교육 교육비 지원 확대 및 지원방식에 따른 인적자본이 경제성장에 미치는 영향을 도구변수법을 활용한 2단계 최소제곱법(2SLS)으로 실증 분석하였다. 분석결과, 인적자본 대리변수인 고등교육 취학률과 이수율의 증가는 OECD 국가의 경제성장을 촉진하는 것으로 나타났다. 이 과정에서 교육비 지원 정책이 중요한 역할을 하는 것으로 나타났다. 교육비 지원 정책으로는 각 국가의 GDP 대비 정부부담 교육비, 정부가 기관에 지원하는 교육비, 정부가 학생에게 지원하는 교육비로 구분하여 분석한 결과, 이러한 교육비 지원이 고등교육 취학률과 이수율을 높이며 이로 인해 경제성장이 촉진되는 현상을 확인할 수 있었다. 본 연구결과에서 가장 특징적인 것은 OECD 국가들의 교육비 지원방식에 따라 인적자본 지표에 미치는 영향이 상이했는데, 과거 정부의 기관(대학) 투자는 “고등교육 취학률”을 높여 경제성장을 촉진하였으며, 정부가 학생에게 지원하는 경우는 “고등교육 이수율”을 높여 경제성장으로 이어졌다. 다만 본 연구의 결과는 OECD 국가를 대상으로 분석한 결과로 한국의 고등교육 관련 정책에 직접적으로 활용하는데 보다 신중할 필요가 있을 것이다. 세 번째 주제는 두 번째 주제의 연장선으로 OECD 국가의 교육비 지출에 따른 소득분배 효과에 대한 분석이다. 소득불평등을 측정하기 위해 SWIID(Standardized World Income Inequality Database V.6, Solt(2017)) 데이터 셋의 가처분소득 지니계수를 활용하였고, 교육비 변수로는 초‧중등교육과 고등교육에 대한 정부부담과 민간부담 공교육비, 고등교육 정부 기관지원금과 학생지원금 지표를 사용하였다. 1998~2014년의 교육비 지출이 소득분배에 미친 효과에 대한 패널 분석결과, 초‧중등교육에 대한 정부부담 공교육비는 소득불평등을 완화하지만, 고등교육에서는 오히려 소득불평등을 악화하는 것으로 나타났다. 그러나 고등교육에 대한 정부의 재정지원 방식에 따라 소득분배 효과는 다르게 나타났는데, 정부의 기관지원은 소득불평등을 악화하고, 학생지원은 소득불평등을 완화시키는 효과가 있었다. 특히 고소득 국가와 비교하여 저소득 국가에서의 정부 학생지원금 지출(t-2기)은 소득불평등 개선 효과가 약 5배 높았으며, 기관지원금은 약 2.2배 소득불평등을 더욱 악화시키는 것으로 나타났다. 이상의 결과로 고등교육에 대한 정부의 재정지원 방식에 따른 소득분배 효과가 OECD 국가 내에서의 경제규모에 따라서도 상이할 수 있음을 확인하였다. 이상의 결과를 바탕으로 다음의 몇 가지 정책적 함의를 찾을 수 있다. 첫째, 고등교육에 대한 정부의 지원 방식 중 학자금대출 보다는 장학금 수혜자의 노동성과가 더욱 효과적이었으며, 대졸자의 임금이 고소득 집단으로 갈수록 장학금의 효과가 더욱 큰 것으로 나타났다. 이러한 결과를 통해 학자금대출 지원에서 국가장학금으로의 정책 전환은 중‧저소득층의 고등교육 기회 확대를 통한 형평성과 졸업 후 노동시장에서의 효과성 측면에서 상당히 긍정적이라고 판단된다. 그러나 대졸자의 가구소득이 저소득층에 해당되는 경우, 중소득층에 비해 장학금에 대한 노동성과가 크지 않았으며, 이는 저소득층 자녀의 학업 집중도를 높여 실질적으로 노동성과로 이어질 수 있도록 무상 국가장학금 확대 및 근로장학금 지원책 상향조정 등의 추가 지원이 필요함을 시사한다. 둘째, OECD 국가를 대상으로 한 분석결과, 고등교육에 대한 정부의 기관지원은 고등교육 취학률을 높여 경제성장으로 이어졌으며, 학생지원은 고등교육 이수율을 높여 경제성장으로 이어짐을 확인하였다. 소득분배 측면에서는 고등교육에 대한 정부의 지원방식이 기관지원보다는 학생지원일 때, 소득불평등을 더욱 완화하는 것으로 분석되었다. 즉, 정부의 고등교육 정책 방향은 기관단위가 아닌 학생단위의 정부지원이 경제성장 제고와 소득분배 완화에 보다 바람직하다는 것을 보여주고 있다. 정부는 소득과 상관없이 고등교육에 접근과 학업을 지속할 수 있도록 저소득층을 대상으로 한 다양한 지원정책 마련이 필요하며, 등록금 이외에도 숙식비, 도서구입비, 교통비, 생활비 등이 포함된 전체 대학교육비에 대한 지원이 확대되어야 할 것이다.