해양레저 활동 안전정책 결정과정 분석:‘연안사고 예방에 관한 법률’ 을 중심으로

Abstract

본 연구의 목적은 ‘연안사고예방법’(해양 레저스포츠분야) 제정에 관한 정책결정 과정과 정책시행 이후에 발현된 정책불응원인을 규명하고자 하는 것이며, 이를 정책결정과정(Kingdon, 1984)의 다중흐름모형(MSF)과 정책불응 원인 분석(Coombs, 1981)을 적용하여 실증적으로 분석하는 것이다. 이러한 연구목적을 달성하기 위해 본 연구에서는 주제와 관련된 선행 연구 고찰을 통해 정책결정과정과 정책불응 분석에 대한 이상적인 이론적 모델로 Kingdon의 다중흐름모형(Multiple Stream Framework : MSF)이론과 Coombs의 정책불응 원인 분석이론을 이론적 준거의 틀로 선정하고, 질적연구 방법론을 채택하여 문헌자료 수집과 심층면담을 혼합, 이론과의 연결 작업을 통하여 자료의 분석과 해석을 하였다. 자료 수집은 크게 1차 자료와, 2차 자료로 구분하여 1차 자료는 국민안전처, 해양경비안전본부 내부문건, 국회 회의록, 법률 제안서, 등을 수집하고 2차 자료는 관련 연구보고서 및 논문, 언론 보도 자료 등을 수집하여 활용하였다. 또한 연구문제를 고려하여 반 구조화된 인터뷰 질문을 면담참여자들의 대상적 특성에 맞게 구성하였으며, 연안사고예방법 법률 제정상의 주도자, 직·간접적으로 관련이 있는 이해당사자를 포함 연구문제에 대해 소상한 내용과 경험 그리고 구체적인 맥락을 전달해 줄 14명을 선정했다. 마지막으로 연구의 지침서인 이론적 모형을 중심으로 문헌(1,2차), 심층 면담 자료를 교차 검증하는 방식을 통하여 연구문제에 대한 해석과 분석을 실시하였다. 이상의 연구 절차를 통해 본 연구에서는 다음과 같은 결과를 도출 하였다. 첫째, 연안사고예방법 정책의제의 형성은 극기교육의 메카(Mecca)로 알려진 사설해병대 캠프에서 5명의 어린 학생들이 희생된 사고는 정책결정자들에게 충격적 사건으로 인식되었고, 당시 국민의 안전을 최우선 가치로 선정한 국가정책 분위기와 현장책임자인 구)해양경찰청의 안전과 예방을 강조한 아이디어는 정부 고위관료의 관심을 이끌어 냈다. 둘째, 입법과정에서 연이어 발생한 충격적 사건인 세월호 참사는 정부의 재난대응시스템의 한계를 부각시켰고, 사회적 핫 이슈(Hot Issue)로 사회 비판론적 여론이 조성되어 국민들의 안전욕구(Safety Need)를 자극하였다. 이러한 분위기는 정부고위관료의 집중적 관심과 여당․야당 합의를 이끌어 냈다. 셋째, 구)해양경찰청의 선택(청부입법, 하향식접근방법)과 정책결정까지의 적극적 활동, 그리고 비가시적 참여자(해양구조협회, 국회사무처 소속의 전문위원)의 지원은 중요한 영향 요인으로 작용하여 국회로부터 법률의 소관부처로서 권한을 위임받게 되는 동력이 되었다. 넷째, 결과론적 관점에서 사회적 합의와 이해당사자들의 소통 없이 이루어진 급진적 정책결정은 대상 집단을 규합하고 조직화를 이루게 하여 국가안전정책을 반대하는 정책불응을 견인하였다. 다섯째, 1998년 ‘수상레저안전법’ 제정 당시 주무 담당기관인 구)해양경찰청을 상대로 폐지를 주장하여 관철시킨 경험적 사실이 정책불응의 단초가 되어 정부정책 불응의 행동으로 발현되었다. 이로 인해 정책적으로 부정적 효과(해양구난안전체계 일부 단절)를 생산하였다. 여섯째, Kingdon(1984)의 다중흐름모형(MSF)이론은 어떠한 충격적사건이 발생하고 급진적 정책이 이루어진 사례를 적용함에 있어 정책의제 형성과정 이외의 정책결정과정 전반의 과정적 맥락의 메커니즘(Mechanism)을 분석하기 위한 적절한 이론으로 분석되었다. 특히, 급진적 정책결정과정에서 이루어진 비합리성을 간결하고 명쾌하게 분석하는 기준점(정치, 정책문제, 정책대안)을 흐름(Stream)으로 제시하여 정책결정에 미치는 영향요인을 분석하기 위한 적절한 이론으로 나타났다. 일곱째, Coombs(1981)의 정책불응원인 분석이론은 충격적 사건이 기제가 되어 이루어진 급진적 정책에 관하여 법률적용대상자가 어떠한 이유에서 국가안전정책을 불응하게 되었는지 그 영향요인을 분석하는데 적용이 가능하다고 분석 되었다.