국가의 지방자치단체에 대한 보조금 지원 거부에 관한 소고 ― 대법원 2011. 9. 29. 선고 2010두26339 판결을 중심으로 ―

Abstract

최근에 대법원은 지식경제부장관이 「국가균형발전 특별법」에 따른 보조금 지원을 거부한 결정의 항고소송에서의 대상적격을 부인하는 판결을 선고하였다. 지식경제부장관에 대한 보조금 지원 신청권은 ‘지방자치단체장’에게 있고 종국적으로 보조금을 지급받게 될 기업에게는 직접 신청권이 없기 때문에, 지식경제부장관의 지원 거부를 처분으로 볼 수 없다는 것이다(대법원 2011. 9. 29. 선고 2010두 26339 판결). 그러나 대법원의 위와 같은 판단에 대하여 몇 가지 의문이 있다. 먼저, 위 판결에서 지식경제부장관에 대한 신청권은 엄밀히 말하면 ‘지방자치단체장’이 대표하는 법인인 ‘지방자치단체’에게 있다. 위법은 ‘국가와 지방자치단체’가 수도권소재 기업의 지방이전에 대 하여 재정지원을 할 수 있다고 규정하고 있고, 국가의 지원 사무는 법령의 위임을 받은 지식경제부 고시에서, 지방자치단체의 지원 사무는 조례에서 각각 규율하고 있는 점, 위 고시에서 지식경제부장 관이 보조금 지원 상대방을 ‘지방자치단체’로 명시하고 있는 점, 지식경제부장관이 지방자치단체의 보조금 지원 사무에 대하여 행사하는 감독권은 국가가 보조사업자에 대하여 일반적으로 행사하는 감독권한과 별반 다르지 아니하여 기관위임사무의 정표인 합목적성 통제로 보기는 어렵다는 점 등을 종합하면, 지방자치단체는 자치사무로서 기업에 대한 보조금 지원 사무를 수행하는 것이고, 국가는 지방자치단체에게 보조금을 지원함으로써 간접적으로 기업을 지원하는 관계에 있다. 이렇게 본다면, 대법원은 국가의 지방자치단체에 대한 공권력 행사의 처분성을 부정한 셈이다. 그런데, ‘처분’올 행정주체의 공권력 행사로서 ‘국민’의 ‘권리·의무’에 직접 영향을 주는 행위라 할 때, 위 ‘국민’에는 당해 공권력을 행사하는 행정주체를 제외한 모든 법인격체가 포함된다고 해석할 수 있다. ‘공권력 행사’에 대항하여 ‘자신’의 권리구제를 시도하는 관계라면 지방자치단체에 대한 결정도 항고소송의 대상이 될 수 있다. 또한 ‘권리·의무’는 널리 ‘법률상 이익’을 의미하는 것이므로 여기에는 지방자치단체의 자치권 등 권한도 포함될 수 있다. 따라서 지식경제부장관의 광주광역시에 대한 보조금 지원 거부도 항고소송의 대상이 되는 처분으로 봄이 타당하다. 위와 같이 처분성을 인정하면, 광주광역시도, 제3자인 신청기업도 위 거부를 직접 다툴 수 있는 법률상 이익(원고적격)을 인정받게 되는 이점이 있다. 보조금 지원 거부의 처분성을 인정하면 권한쟁의심판과의 관할경합이 발생하는 문제가 있다. 권한 쟁의심판은 행정권한의 존부 및 범위에 대한 추상적 판단에 한정됨이 옳다고 생각되나, 헌법재판소의 실무를 고려하면, 위와 같은 분쟁을 항고소송의 대상으로 받아들이되, 법원의 판결에 선행하는 헌법 재판소의 결정이 있는 경우 이를 존중하는 선에서 문제를 해결함이 타당하다.A recently released Supreme Court Decision declares that a refusal to grant subsidies by the Minister of Knowledge Economy does not count as a disposition for appeal litigation. According to the Supreme Court, only local governors have right to apply for the state subsidies; although companies who want subsidies for the relocation to a provincial area from the Metropolitan Area can apply for subsidies provided by local governments, they have no right to apply for the state subsidies. As the plaintiff company is not eligible for the state subsidies, the Minister's refusal cannot be viewed as a disposition rejecting the application. There are, however, a few questions on the Court's reasoning. When the Special Act on the Balanced National Development and the accompanying decree and ministry direction are put together, they read as granting the Minister an authority to give subsidies to local governments. The governors stand not as organs of the state government but as representatives to the local governments. Local governments are exercising their autonomy by giving subsidies to applicant companies; the state government is indirectly providing financial support to those companies by giving subsidies to the local governments. Consequently, the Supreme Court decision results in the denial of judicial review on the state governments excercise of public power over local governments. However, such excercise can also be accepted as a disposition. The term 'disposition' means an act or rejection by an administrative agency which has direct impact on 'rights and obligations' of 'citizens'. But the 'citizens' can be interpreted widely as to mean any natural/legal person other than the one the agency works for. As long as the state agency is exerting its power on a local government, the latter can be included in the category of citizens. Also, 'rights and obligations' are understood as 'legal interests', i.e. legally protected interests. As long as a local government's authority is legally affected by the State government's act or refusal to act, this act or refusal can be said to have impact on legal interests of the former. Therefore, the Minister's refusal to grant subsidies should be recognized as a disposition. Accepted as a disposition, it can be challenged not only by the local government but also by the applicant company. Both the local government and the company, one as subject to the disposition and the other as third party to it, have a standing in the appeal litigation. As the refusal can also be brought into the Constitutional Court by means of adjudication on disputes over authority, it may result in jurisdictional overlap and subsequent discordance between the Supreme Court and the Constitutional Court. The adjudication should best be limited to resolving problems of existence or scope of authority between governments or agencies. But as long as the Constitutional Court finds itself entitled to solve disputes between governments where the illegality of a disposition is the main issue, the Supreme Court can avoid discordance by respecting the other Court's conclusion, that is, if there is any preceding decision on the same disposition.