평가지표 개선을 통한 한국 ODA 발전방안 연구

Abstract

본 논문은 한국 공적개발원조(ODA)의 원조효과성 제고를 위한 평가지표 개선 및 분석에 관한 연구이다. 연구의 목적은 한국 ODA의 평가기준 및 평가지표의 문제점과 개선방안을 도출하여, 그 결과를 바탕으로 지난 10년간 한국 ODA의 최대 수혜국인 베트남에 대한 ODA 평가분석을 통해, 새로운 ODA사업 모델을 제시하는 데 있다. 제2차 세계대전 이후 한국은 최초로 단기간 내 ODA 수원국에서 ODA 공여국으로 탈바꿈하였다. 특히 한국은 2009년 OECD DAC 회원국으로 가입하고, 2011년에는 부산 세계개발원조총회를 성공적으로 개최하는 등 국제사회의 신흥 ODA 국가로 부상하였으며, 2017년 연간 원조예산총액이 2조6359억 원으로 DAC 29개 회원국 중 14위 국가가 되었다. 그러나 이러한 외형적 성과에도 불구하고 한국 ODA는 ‘원조의 질’이라는 측면에서는 시급히 개선되어야 할 여러 가지 문제점들을 안고 있다. 그것은 원조 규모가 GNI 대비로는 0.14%(DAC 평균 0.3%, 한국 24위)에 불과하고, 유‧무상원조의 이원화 및 분절화, 경험과 역량을 갖춘 전문인력의 부족, 여전히 높은 유상원조 비율과 구속성 비율, 평가 및 환류시스템의 미정착 등, 대부분 원조의 질 제고와 관련된 문제들이다. 특히 ODA에 대한 평가문제는 2005년 DAC 파리총회에서 채택된 파리선언 이후, 원조의 책임성과 효과성 제고를 위해 그 중요성이 더욱 강조되고 있다. 한국의 경우 2011년〜2020년 기간에 1, 2차로 추진되고 있는 국제개발협력 주요 추진 과제에 ‘ODA 평가시스템의 도입’과 ‘평가를 통한 환류시스템 구축’을 선정하여, 평가문제가 한국 ODA에서도 가장 시급하고도 중요한 과제의 하나임을 보여주고 있다. ‘평가’는 대상에 대한 평가원칙과 평가기준이 분명하고 구체적이어야, 결과에 대한 객관성과 공정성이 담보되고 환류의 계기로 활용될 수 있다. 그런데 한국은 DAC 가입 이후 만 7년이 지난 2017년 현재까지, DAC의 5가지 평가지표(적절성, 효과성, 효율성, 영향력, 지속가능성) 외에 분야별‧주제별 또는 사업 특성별로 구체적으로 적용할 수 있는, 객관화‧정형화된 평가기준 내지 평가지표를 제대로 정립하지 못하고 있다. 이것은 원조의 효과성 제고에 큰 제약이 될 뿐 아니라, 신흥 ODA 국가로서 한국의 발전경험을 개도국에 전수하고자 의욕적으로 추진하고 있는, 4대 분야 159개 ‘한국형 ODA사업’의 목표 달성에도 부정적 영향을 미치고 있다. 이러한 문제점을 해결하기 위하여 본 논문에서는 첫째, 국제정치이론에 바탕을 두고 기존의 국내외 평가지표들을 분석하는 한편, 한국 실정에 맞는 ODA 평가기준으로 도덕성과 책무성(세부지표 5가지), 한국형 ODA사업 개발(세부지표 5가지) 등을 추가하여 개선된 평가지표를 제시하였다. 둘째, 한국 ODA의 압도적인 최대 원조수혜국인 베트남에서 지난 10여 년간 추진되어온 다양한 한국 ODA사업 전반을, 연구자가 새롭게 개선한 평가기준 및 지표를 적용하여 평가함으로써, 개선된 평가지표의 타당성과 유용성을 확인하였다. 예를 들어 베트남은 2016년도 국제투명성기구의 부패인식지수에서, 10여 년 전과 거의 비슷한 176개국 중 113위를 기록하고 있는 등, 투명성 부문에서 여전히 개선의 노력이 많이 필요한 상황이다. 따라서 본 논문에서 새롭게 제시한 ‘도덕성과 책무성’이라는 평가기준과 ‘ODA 투명성지수 변화’라는 세부지표는, 한국이 베트남 ODA사업을 평가할 때 필요한 평가기준이라고 할 수 있다. 셋째, 본 논문은 개선된 평가지표에 의한 베트남에서의 한국 ODA에 대한 분석과 메타평가결과를 토대로, 베트남에서의 새로운 ODA사업 모델을 발굴‧제시하였다. 즉 2016년 말 현재, 5400여 개에 달하는 현지 한국 기업, 산업화 과정에서의 인재양성에 풍부한 경험을 가진 한국 대학, 그리고 베트남 산업인력양성에 핵심 역할을 담당해나가야 할 베트남 대학이라는, 3자 간에 산업인재양성 및 공급을 위한 산‧학(한‧베)협력체제를 만들고, 그 교육과정에는 글로벌시대에 산업화와 인성교육 간의 중요성을 반영한 글로벌 시민의식교육(Global Citizenship Education)프로그램과 같은 도덕성 강화방안을 결합함으로써, ‘산‧학‧인성 연계 인재양성프로그램 추진’이라는 새로운 한국형 ODA사업을 제시하였다. 또한 병상가동률이 250%나 되는 열악한 베트남의 국가보건의료 상황을 획기적으로 개선시키기 위한 협력방안으로 ‘IT 기반의 원격 국가보건의료시스템 구축’, 그리고 급격한 산업화‧도시화로 인해 심각해진 도시빈민들의 주거문제 해결을 위한 ‘지역 맞춤형 주거복지 향상 프로그램’ 등, 현지 실정에 적합하고 한국의 경험을 접목하는 한국형 ODA 모델사업들을 제시하였다. 본 연구의 성과로는 ODA에 대한 평가기준이나 평가지표 분야와 관련된 국내 연구가 일천한 상황에서, ODA 평가지표 연구의 출발에 기여할 수 있다는 점, ODA에 대한 국제정치이론의 평가를 통해 각 평가지표들이 갖는 정치적 함의를 파악할 수 있다는 점, 개별 사업에 대한 사후적인 성과평가 위주로 이루어져온 베트남 ODA사업 평가에 대하여 유‧무상 ODA를 종합하여 국별 평가를 실시하였다는 점, 그리고 새로운 한국형 ODA 평가지표와 사업모델을 제시하였다는 점 등을 들 수 있다. 끝으로 본 연구는 한국 ODA의 평가체계와 평가기준 문제에 대해 심도 깊은 이론적 분석에까지 이르지는 못한 한계를 갖고 있다. 한국 ODA와 관련된 기존 연구 및 정책보고서 중 평가기준이나 평가지표에 관한 논문은 매우 부족하여 연구의 가장 큰 한계가 되었으며, 아울러 이 분야에 대한 외국의 구체적 연구 사례도 충분히 담아내지 못하였다. 베트남에 대한 한국 ODA 분석에서도 기존 연구자료나 평가 관련 자료들이, 개별 단위사업이나 병원 및 직업훈련원 등과 같은 특정 분야에 대한 평가가 대부분이어서, 베트남 국가 전체를 대상으로 한 국별 ODA 평가에, 기존의 다른 나라를 대상으로 한 국별 평가를 비교하는 등의 심도 있는 연구 또한 부족하였다. 따라서 이 분야에 이어지는 후속 연구를 기대한다.; This dissertation examines and analyzes evaluation principles and criteria for Korea’s official development assistance(ODA) performance to raise its effectiveness. It also determines the problems of evaluation criteria and finds ways to improve them to present new aid programme models particularly based on the examination of aid to Vietnam, the largest recipient of Korea’s ODA for the past decade. Korea is the first country in the world to have transitioned from a recipient to a donor since World War II. It became a full member of the Development Assistance Committee(DAC) of the Organization for Economic Cooperation and Development in 2009. As an emerging donor, it successfully hosted the High Level Forum on Aid Effectiveness in 2011 and ranks 14th among 29 DAC members in terms of annual aid budget for 2017 with 2.6359 trillion won. Despite the achievement in its global status in ODA, Korea faces many challenges that need to be dealt with to enhance the quality of aid. The country only ranks 24th among DAC members in terms of the size of aid, with its ODA standing at a mere 0.14 percent of GNI, compared to the DAC average of 0.3 percent. Its OAD still takes the form of both grant aid and loan and is fragmented. It also suffers the lack of experienced and competent professional staff and has the high percentage of loan and tied aid. Last but not least, Korea has yet to have evaluation and feedback systems in place. Their establishment has been included in the major tasks for the international development cooperation initiative for the period of 2011 through 2020. Evaluation has been all the more important to enhance aid effectiveness and hold donors and recipients accountable for their commitments since the Paris Declaration on Aid Effectiveness was adopted in the Paris High Level Forum in 2005. For evaluation to be objective and fair and be used for feedback, there should be clear and specific principles and criteria. But since it joined the DAC in 2009, Korea has not been able to establish such evaluation principles and criteria that can be applied specifically according to sector, purpose or project -- except the five criteria laid out by the DAC: relevance, effectiveness, efficiency, impact and sustainability. This impedes improving aid effectiveness as well as achieving the objectives of programmes and projects which Korea, as an emerging donor, is actively carrying out to share its experience and know-how with developing countries. This dissertation aims to come up with enhanced evaluation criteria and prove their validity and reliability. To that end, it first analyzes existing criteria of Korea and other countries and presents new criteria suited to the Korean situation that include “morality and accountability” and “Korean-style programme development” each with five sub-indexes. Secondly, it evaluates the aid programmes and projects Korea has implemented for the last 10 years in Vietnam, the largest beneficiary of Korea’s ODA, using the new criteria presented here. For example, it uses the sub-index “change in aid transparency” under the “morality and responsibility” given that Vietnam needs more efforts to improve its transparency as it ranked 113rd out of 176 nations in the 2016 Corruption Perceptions Index by the Transparency International, remaining as corrupt as 10 years earlier. Thirdly, this dissertation presents new ODA programme models based on analysis and meta-evaluation of Korea’s ODA to Vietnam using the new criteria presented here. One model is a programme to nurture talents linking businesses, academics and civic education. It involves the linking of Korean companies doing business in Vietnam, whose number stood at 5,400 as of at the end of 2016; Korean universities which have accumulated experience in educating talents since the industrialization of the country; and Vietnamese universities that are entrusted with the tasks of cultivating talents who will work for the Southeast Asian country, and includes in their educational programme a civic education like Global Citizenship that teaches moral values and accountability. Another model is to establish an IT-based remote public healthcare system that takes advantage of Korea’s top-notch IT technolgoies to improve public healthcare quality in Vietnam, where the bed occupancy rate is a whopping 250 percent. For the urban poor whose lives are put at risk due to industrialization and urbanization, this study suggests a housing welfare model that meets the needs of local people. This dissertation may serve as a cornerstone for studies on evaluation principles and criteria in ODA as few such studies exist in Korea. It also tries to grasp political implications of evaluation criteria by assessing ODA based on international political theories. It also conducts a country programme evaluation for aid to Vietnam, a departure from the usual evaluation practice that focused on the performance of individual programmes or projects, and presents new evaluation criteria and programme models. But this study has some limits. One is the failure to take a profound theoretical look at the problems of evaluation principles and criteria for Korea’s ODA due to the lack of relevant references to consult among existing studies in Korea. It also fails to look at enough overseas studies on the subject. Similarly, it fails to compare Vietnam with other countries in conducting a country programme evaluation also due to the lack of relevant references to consult as most existing studies focused on evaluating projects or sectors individually rather than as a whole. So, there is need for further studies.