K-ESG 가이드라인 정책 결정 과정 연구

Abstract

The K-ESG Guidelines, implemented in December 2021, have garnered significant attention in the contemporary capital market. Spearheaded by the Ministry of Trade, Industry, and Energy, along with the Ministry of Economy and Finance, this policy framework is a response to the intricate and evolving landscape of ESG considerations, not only domestically but also within the global context. This study adopts Putnam's Two-Level Game Theory, a framework grounded in international political economy, to scrutinize the decision-making process that transpired between the South Korean government and a diverse array of stakeholders, both within the country and beyond its borders. The central research question driving this exploration is 'How were the K-ESG Guidelines delineated against the backdrop of global trends?'. The underlying proposition guiding this investigation posits that 'Due to the imperative of attracting foreign investment, the South Korean government formulated the K-ESG Guidelines to establish a favorable environment for such investments.' This proposition forms the crux of the study, which endeavors to comprehend the intricacies of the negotiation processes involving the formulation of the K-ESG Guidelines. An extensive analysis of the negotiation dynamics reveals distinct scenarios that unfolded during the first and second phases of the negotiation process. The first phase, denoted as the 'Level 1 Game' (involving negotiations between the South Korean government and international stakeholders), demonstrated a scenario where the South Korean government, operating with relatively limited negotiation power, successfully reached an agreement under a broad 'win-set,' while the international stakeholders possessed significant negotiation power. Moving to the second phase, referred to as the 'Level 2 Game' (encompassing negotiations between the South Korean government and domestic stakeholders), the study uncovered a scenario marked by a significant divergence of interests among domestic stakeholders. The South Korean government, operating with a more constrained 'win-set' than in the international negotiations, navigated through the complex web of interests to arrive at a final policy that incorporated inputs from domestic stakeholders. In conclusion, the research not only provides a nuanced understanding of the negotiation dynamics underpinning the formulation of the K-ESG Guidelines but also validates the proposition that the South Korean government, recognizing the importance of attracting foreign investment, strategically crafted the guidelines to create an environment conducive to such investments. While the study yields valuable insights, it is essential to acknowledge certain limitations inherent in the research design, such as the constraints of the stakeholder interview approach and the potential for alternative theoretical perspectives. Nevertheless, the study contributes to the ongoing discourse on the intersection of international political economy and contemporary global governance, especially in the realm of sustainable investment practices.|최근 자본시장에서 주목하는 ‘ESG 및 ESG 평가’와 관련한 정책으로 2021년 12월 산업통상자원부와 기획재정부 등을 중심으로 ‘K-ESG 가이드라인’이 시행되었다. ESG가 국내뿐만 아니라 글로벌 관점으로 영향 및 이해관계가 엇갈리기 때문에, K-ESG 가이드라인은 그 결정 과정에서 대한민국 정부가 국내 이해관계자들 간의 협의뿐만 아니라 국외 이해관계자와의 협의를 동시에 수행해야 했다. 따라서 국제정치경제론적 정책 결정 분석 이론인 Putnam의 ‘양면게임 이론’을 바탕으로 K-ESG 가이드라인의 정책 결정 과정을 대한민국 정부와 국내외 이해관계자 간 각각의 협의의 과정으로 분석하는 것이 합리적일 것으로 보인다. 위와 같은 관점에서 본 연구는 ‘글로벌 흐름에 따라 등장한 K-ESG 가이드라인이 구체적으로 어떻게 결정되었을까?’라는 연구 질문을 바탕으로, ‘국외 투자유치가 중요하기 때문에, 대한민국 정부는 이 투자유치에 유리한 환경을 구성하기 위해 K-ESG 가이드라인을 만들게 되었다’를 연구 명제로 설정하여 수행되었다. 양면게임 이론 및 ESG 평가체계 개선, K-ESG 가이드라인 정책과정에 관한 선행연구를 바탕으로, 기존의 양면게임 이론의 적용범위를 넓혀 동 이론을 현대 사회의 국제 협상에 맞춰 그 적용영역을 넓히고자 시도하였다. 이를 통해 국가 단위의 이해관계자 범위를 벗어나 국내외 투자자, 기업, ESG 평가기관 등과의 구조화 인터뷰를 수행하여 K-ESG 가이드라인 정책의 결정 과정을 양면게임 이론을 통한 협상의 과정으로서 본 사례 연구를 수행하였다. 이를 통해 먼저, 2019년부터 2021년 상반기까지 수행된 제1면 게임(대한민국 정부와 국외 이해관계자와의 협상) 과정을 살폈고, 대한민국 정부는 작은 협상력을 의미하는 큰 윈셋을, 국외 이해관계자는 큰 협상력을 의미하는 작은 윈셋 하에서 합의 가능했음을 확인하였다. 이에 따라 대한민국 정부가 2021년 상반기까지 탐색한 정책 대안은 국외 평가기관의 ESG 평가체계를 주로 벤치마킹하는 형태로 나타난 것으로 보았으며, 이 결과로 ‘K-ESG 기본 진단항목 정의서’가 도출되며 K-ESG 가이드라인의 초안이 최초로 제시되었음을 파악하였다. 다음으로 2021년에 수행된 제2면 게임(대한민국 정부와 국내 이해관계자와의 협상) 과정을 살폈고, 국내 이해관계자 간 극명하게 나뉘는 이해관계에 기인해 대한민국 정부가 제1면 게임의 윈셋보다 축소된 윈셋 하에서 제2면 게임을 수행하였음을 확인하였다. 이에 따라 대한민국 정부가 제1면 게임의 결과로 제시한 국외 ESG 평가체계 중심의 초안을 수정・보완하여 국내 실정에 맞게 최종 정책을 결정한 것으로 보았으며, 이 결과로 기존의 K-ESG 기본 진단항목 정의서가 고도화되고 동시에 평가대상 기업이 처한 상황에 따라 선택적으로 활용할 수 있는 ‘K-ESG 추가 진단항목 정의서’가 제시되었음을 파악하였다. 그리고 국내외 이해관계자와의 인터뷰를 수행하며 본 연구의 명제인 ‘국외 투자유치가 중요하기 때문에, 대한민국 정부는 이 투자유치에 유리한 환경을 구성하기 위해 K-ESG 가이드라인을 만들게 되었다’에 대해 국내외 이해관계자들 모두 어느 정도 공감하고 있음이 확인 가능했다. 마지막으로 위와 같이 이 연구의 명제를 해소할 수 있는 수준의 분석 결과는 제시할 수 있었던 것으로 보이나, 다만 본 연구에서 수집한 이해관계자 인터뷰 대상・방법 등의 한계나 혹은 다른 이론적 접근 등을 고려하면 다른 연구 함의도 제시될 수 있을 것이라는 한계를 밝힌다.