한국의 국가연구개발사업의 기술료정책 변천 과정 분석

Abstract

본 연구의 목적은 우리나라만의 독특한 과학기술정책인 기술료제도에 대한 변천을 정책과정이론(다중흐름모형, 옹호연합모형)과 혁신이론(시스템 실패이론)으로 다층적으로 분석하여 기술료의 제도적, 정책적 함의와 개선방안을 모색하고, 이론을 기반으로 하는 과학기술정책의 다층적 분석이 가능한지를 밝히고자 한다. 기술료는 우리나라만의 독특성, 다양한 이해관계자의 대립으로 인한 갈등, 연구자와 연구기관의 연구개발 동기부여의 핵심수단, 연구개발성과 활용수준을 평가하는 성과지표로서 지식재산의 관리와 활용의 측면에서 볼 때 분석의 의미는 매우 높다. 우리나라 기술료 정책은 기술료의 주요한 변화를 기준으로 네 차례의 큰 변화를 가진다. 기술료 제도를 시기별로 다중흐름모형, 옹호연합모형, 시스템 실패이론으로 분석한 결과 제1기는 제도화 태동기로 1982년부터 1884년으로 연구개발성과의 국가 소유와 기술료 징수권 등의 제도가 탄생한 시기이다. 정치흐름과 외부요인은 전두환 정부의 탄생이며, 정부주도의 효율성을 추구하는 전두환 정부의 정책방향에 따라 정부주도의 특정연구개발사업이 탄생하면서 미약하나마 기술료 정책의 창이 열린다. 행정 내·외부의 능력부족, 인프라 구축 미흡으로 이슈에 대한 이해가 부족하고 이로 인해 옹호연합의 생성이 미흡하였기에 외부요인과 정치흐름에 좌우되었으며 새로운 국가연구개발사업의 탄생이라는 정책의 창도 올바로 활용하지 못하였다. 제2기는 제도화 변동기로 1984년부터 2008년으로 연구개발의 소유권이 정부에서 주관연구기관으로 변경되고, 정부 기술료납부 제도가 탄생하며 정부납부기술료 요율이 지속적으로 낮아지는 시기이다. 정부소유권을 유지해야 한다는 입장과 미약하나마 대학 등은 주관연구기관 소유를 주장한다. 정부의 목적기초연구비 필요성 등에 의해 정부납부기술료가 나타난다. 주관연구기관이 소유하고 징수권을 가지고 있는데 정부에 전체 기술료 중에서 일부 기술료를 납부해야하는 모순은 시장에서의 외부효과가 발생하고, 출연금의 성격과 모순 등은 지속적 갈등을 유발하였다. 이는 혁신측면에서의 제도화실패가 나타났고 지속하고 있으며, 경로의존성이 나타나고, 주관연구기관의 자율성이 낮아져 자율적 혁신은 침해된다. 제3기는 제도화 안정기로 2008년부터 2020년으로 비영리기관 정부납부 기술료가 폐지되며, 영리기관의 정부납부기술료가 낮아지는 시기이다. 외부요인과 정치흐름이 이명박 정부의 민간자율 및 친 연구자 환경조성으로 동일하게 작용한다. 대학의 혁신연구역량의 미흡 등의 정책문제는 비영리기관의 정부납부기술료 폐지라는 중간단계의 정책대안의 개선이 이루어진다. 과학기술부와 교육부의 통합으로 정책의 창이 열리면서 대학중심의 비영리기관 중심의 옹호연합이 큰 영향을 미치며 비영리기관의 영향력을 강화한되었다. 제4기는 제도화 성숙기로 2020년부터 현재까지로 혁신법의 제정으로 연구개발 규정의 통일성을 더욱 강화하고, 정부납부기술료의 정액기술료를 폐지하는 시기이다. 외부요인과 정치적 흐름은 문재인 정부의 사람중심 연구생태계 조성이라는 방향에 따라 연구자가 불편해하는 각 부처마다 다른 연구개발 규정의 통일을 위해 『국가연구개발혁신법』 제정이라는 정책의 창이 열리나, 영리기관의 정부기술료납부의 모순이라는 정책문제의 흐름에도 정책 대안의 흐름은 근본적인 문제보다는 납부방식의 개선인 정액기술료의 폐지로 타협이 이루어진다. 이로 인하여 제도화가 견고화됨에 따른 수요단절 실패와 정책방향성 실패 등 전환적 시스템 실패가 발생하고 있다. 기술료 분석 결과 기술료 제도측면에서는 정부납부기술료는 폐지하는 것이 혁신의 성과를 크게 할 수 있을 것으로 보인다. 또한 기술료 사용이나 징수 등을 정부가 규정하는 것도 지나친 규제로 폐지하는 것이 타당하다. 장기적으로는 연구 성과 소유의 다양성의 검토가 필요하고, 성과관리 측면에서 활용측면으로 패러다임의 전환을 이룰 수 있는 시스템 강화가 필요하다. 정부의 연구비 지원도 출연금, 투자, 융자로 연구의 목적과 성격에 적합하게 하여 성과 창출과 활용을 극대화하여야 한다. 이론적 측면에서 각 모형과 이론의 장점을 그대로 살리고 단점을 다른 모형과 이론에서 보강이 가능함을 알 수 있다. 마지막으로 우리나라 과학기술혁신체제의 선진화를 위하여 건전한 옹호연합의 활발한 활동이 필요하다.