도시개발정책 변화에 따른 공원녹지 변천사 연구

Abstract

전 세계적으로 산업화 이후 도시는 양적인 확장과 더불어 산업 및 도시인구 밀집, 도시민의 수요 변화에 따라 도시정책이 빠르게 변화하고 있다. 특히 서울의 경우 1962년 이후 산업화 사회, 정보화 사회를 거쳐 디지털 사회로 변화하면서 다른 대도시와 비교할 수 없을 정도로 발전하여 왔다. 국내 공원녹지 또한 도시개발에 따른 필수적 요소로 확대되어 왔으며, 1993년 지방자치시대 이후 적극적인 공원녹지정책으로 도입되었다. 최근 서울시는 기후변화, 미세먼지 농도 증가, 도심 홍수, 폭염 등 도시환경 문제 해결을 위한 도시민들의 공원녹지 수요는 높아지고 있지만 도시 내의 한정된 토지와 예산으로 공원녹지 확보에는 한계가 있는 실정이다. 본 연구를 통해 우리나라의 산업화 이후 도시개발정책 변화에 따른 공원녹지 상관성과 서울시의 도시정책 변화에 따른 공원녹지정책을 살펴보면서 세계적 도시정책 패러다임 변화에 따른 그린인프라 측면에서 서울시 공원녹지 도입 방향성에 대해 살펴보고자 한다. 연구방법은 문헌연구를 위주로 도시개발정책, 공원녹지 개념 및 유사 개념 정리와 공원녹지와의 상관성을 살펴보고, 시대별 도시개발정책을 시계열적으로 분석하고 정책 변화에 따른 공원녹지 변화 상관성을 고찰하였다. 우리나라 대표 도시인 서울시의 도시정책 여건 변화에 따라 시대별로 공원녹지정책 변천사를 분석하여 시사점을 도출하고 앞으로 도시정책의 전략계획으로 공원녹지 도입 방향성을 제시하였다. 본 연구결과를 요약하면 다음과 같다. 첫 번째 우리나라 도시개발정책 변화는 해방 이후 1960년대에 본격적인 산업화를 거치면서 도시개발이 진행되었고, 국가주도 경제성장에 집중된 도시정책은 대도시 인구 집중에 따른 주택문제 해결이 주요 과제였다. 공원녹지는 주택문제 해결을 위한 유휴지 개념에서 점차 도시의 필수적 인프라로 공원녹지 도입이 확대되었다. 서울시 도시개발정책은 급격한 인구 증가에 따라 1963년 서울 재정비계획을 시작으로 공간구조 개편에 집중하였고, 2000년 이후 도시환경 문제 개선을 위한 전략계획으로 쾌적한 주거환경, 친환경적 교통, 공원녹지계획 등이 주요 과제로 등장하였다. 따라서 서울시 도시정책 패러다임은 인구 감소, 저성장시대 대비와 여가, 힐링에 대한 요구를 반영하여 중심지 체계 육성, 대중교통 위주 인프라 정책 및 공원녹지 등의 생활인프라 증가에 대한 정책으로 변화하고 있었다. 두 번째, 서울시 도시개발 변화에 따른 공원녹지정책 상관성을 보면 도시정책 태동기에는 산업화로 인한 인프라 마련, 주택문제 해결을 위해 녹지는 축소되고 외부로 공원을 확대해 나갔으며, 1990년대 후반 난개발로 인한 부작용에 따라 환경 개선에 대한 시민 요구로 공원녹지의 양적인 확장 정책이 도입되었다. 도시개발에 따라 도시계획에서 수동적으로 공원녹지를 다루다가 점차적으로 도시기본계획에서 부문별 계획으로 확대되었으며, 2000년 이후에는 도시기본계획 수립시 산업, 환경, 경제 등 여러 분야의 해결 방안으로 공원녹지가 중점정책으로 부각되는 것을 알 수 있었다. 도시개발정책 변화에 따라 공원녹지는 축소, 훼손에서 점차 양적 확대와 함께 네트워크적인 질적 향상으로 변화하고 있었으며, 최근 기후 위기와 코로나19로 인한 글로벌 팬데믹은 공원녹지에 대한 수요를 더욱 증폭시켜 기후 위기에 대응하는 그린인프라로써 공원녹지를 도입하고, 노후된 인프라의 적극적 재생전략으로 도입되는 것을 볼 수 있었다. 아울러 서울시 민선시장 이후 정책결정자의 도시정책 변화에 공원녹지가 주도적인 역할을 하는 것으로 나타났다. 세 번째 도시개발정책 변천에 따른 서울시 공원녹지정책을 시계열적으로 분석한 결과 다음과 같은 정책 변화를 도출할 수 있었다. 우선 정부 주도에서 민간 주도로 변화하고 있는 것을 알 수 있었다. 과거 독재정권 시기부터 공원은 권력자들이 국민에게 자신들의 통치이념을 알리는 도구였으나, 민선시장시기가 도래하면서 시민의식이 높아지고 시민이 직접 공원조성부터 관리까지 참여하게 되면서 시민의 요구에 맞는 서비스 제공이 되어가고 있는 흐름이 나타났다. 다음으로 개발에 따른 자연훼손에서 자연과 공존으로의 패러다임 변화로 개발지역과 자연이 대립되는 것이 아니라 도시환경 개선을 위한 적극적 도구로 남산제모습찾기, 청계천 복원, 생태계 회복 등과 같은 공원녹지사업을 진행하는 것을 볼 수 있었다. 또한 민선시장시기부터 본격 시작된 공원녹지정책이 단편적이고 양적인 성과 위주의 정책에서 점차 질적인 개선과 기존 공원녹지와의 연결성 확보, 프로그램 확대 등의 장기적이고 연속적인 정책으로 변화하고 있었다. 서울시는 높은 지가, 대단위개발사업 축소로 양적인 공원녹지 확보는 한계가 있으며, 최근의 기후변화, 미세먼지, 도심 홍수 등 환경악화와 여가에 대한 욕구 등 공원녹지에 대한 중요성이 커졌고 녹지공간을 찾아서 즐기는 시대가 되었다. 이제는 생활권 주변에서 주거, 일자리, 건강, 여가활동이 가능하고, 도시의 노후화된 인프라도 융·복합적 토지이용을 통해 그린인프라를 적극 도입하는 방향으로 변화한 것을 알 수 있었다. 이러한 변화는 도시개발정책 수립시 공원녹지가 기존 도시의 문제점을 해결할 수 있는 중요한 정책요소로써 정책결정자의 정책방향 설정에 영향을 미칠 뿐만 아니라 도시정책의 주도적인 역할을 부여받고 있다고 할 수 있다. 향후 연구과제는 연구의 완성도를 높이기 위해 기존 정책에 대한 시민들의 인식 분석이 추가로 검증되어야 하고, 그린인프라로써 전문가와 함께 공원녹지정책의 구체적 실천방안을 모색하여 도시정책으로써 지속성을 높이고자 하는 법제도적 실행에 대한 연구도 이어져야 할 것이다.