지역관광개발정책의 환경규제와 정책결정에 관한 연구

Abstract

지방자치시대를 맞이하여 지역관광개발을 위한 지방정부의 역할과 활동이 확대되고 있다. 특히 자연자원으로서의 매력적 요소를 지닌 국립공원은 지역관광개발의 핵심적인 대상이 되고 있다. 그러나 국립공원 내 지역관광개발사업은 외부적 환경과 환경규제의 변화에 따라 사업이 빈번하게 중단되며, 환경문제와 일차적으로 연관된다는 점에서 다양한 이해관계자들의 참여와 갈등이 지속된다는 문제가 제기된다. 이에 따라 본 연구는 설악산 국립공원 오색케이블카사업을 사례로 지역관광개발정책의 환경규제와 정책결정의 시기별 특징과 영향관계를 정치체제-정책네트워크이론을 적용하여 분석하고 검증하는데 연구의 목적을 두었다. 이론적 고찰에서는 지역관광개발정책, 국립공원 환경규제정책, 정책결정이론, 정치체제-정책네트워크이론의 순으로 개념 및 이론 그리고 관련된 선행연구를 고찰하였다. 연구설계에서는 결합이론인 정치체제-정책네트워크이론을 적용하여 정책환경, 정책네트워크, 정책산출로 구성된 연구모형을 설정하였다. 이때 연구모형은 정치체제-정책네트워크이론에서 제시하는 기본구조를 바탕으로 지역관광개발정책과 관련된 환경규제의 변화를 기준으로 시기를 나눴으며, 정책산출을 환경규제와 정책산출로 구분하여 제시하였다. 연구명제는 ‘지역관광개발정책에 있어 정책환경과 정책네트워크 변화에 따라 환경규제의 조건이 형성되며, 이에 따라 정책결정이 산출된다.’는 연구명제로 설정하고 세부 연구문제를 설정하였다. 연구방법으로는 Yin의 역사적 사례연구법을 적용하였으며 연구의 대상은 지역관광개발정책의 환경규제와 정책결정으로 설정하였다. 분석결과 첫째, 설악산 국립공원 오색케이블카사업에 있어 정책환경, 정책네트워크, 정책산출(환경규제, 정책결정)은 규제변화의 시기에 따라 특징 차이를 보여주는 것으로 확인되었다. 구체적으로 규제강화기에는 정치적 환경요인, 자연·기술적 환경요인, 국제적 환경요인, 관광산업환경요인의 영향을 받아 하위정부모형의 정책네트워크가 구성되었다. 하지만 환경부의 자연공원 내 삭도설치와 관련된 규제정책이 강화됨에 따라 양양군의 사업계획 추진이 사실상 중단되었다. 단계적 규제완화기에는 정치적 환경요인, 경제적 환경요인, 국제적 환경요인, 관광시장환경요인, 관광위기요인의 영향을 받아 정책공동체모형의 정책네트워크가 구성되었다. 그 결과, 환경부의 자연공원 내 삭도설치와 관련된 규제정책이 완화되었으며 양양군의 지역관광개발정책의 조건부 추진이 이루어진 것으로 분석되었다. 규제중재기에는 정치적 환경요인, 사회·문화적 환경요인, 국제적 환경요인, 관광산업환경요인, 관광위기요인의 영향을 받아 이슈네트워크모형의 정책네트워크가 구성되었다. 그 결과, 오색케이블카 설치와 관련된 환경규제가 중앙행정심판위원회에 의해 조정되었으며 양양군의 지역관광개발정책의 재추진이 이루어진 것으로 분석되었다. 둘째, 설악산 국립공원 오색케이블카사업에 있어 정책환경과 정책네트워크의 변화는 정책산출(환경규제, 정책결정)에 통시적으로 영향을 미치는 것으로 확인되었다. 규제강화기에는 정책환경과 정책네트워크의 변화에도 불구하고 환경규제가 강화되어 정책결정에 실패한 것으로 분석되었다. 그러나 단계적 규제완화기와 규제중재기에 경제적 환경요인, 사회·문화적 환경요인, 관광시장 환경요인, 관광위기요인 등 정책환경의 영역이 확대되고, 정책공동체모형을 거쳐 이슈네트워크 모형으로 정책네트워크 유형이 발전함에 따라 환경규제의 조건형성에 영향을 미쳐 정책결정으로 이어진 것으로 분석된다. 즉, 지역관광개발정책인 설악산 국립공원 오색케이블카사업에 있어 정책환경과 정책네트워크의 변화가 환경규제의 형성과 정책결정에 미치는 인과적 관계구조가 입증된 것으로 나타났다. 본 연구의 이론적 기여로는 정치체제-정책네트워크이론을 보편화하고, 지역관광개발정책에 영향을 미치는 영향관계에 대한 설명력을 확대하였으며, 지역관광개발정책과 관련된 환경규제의 특징을 반영한 분석요인의 구체화를 시도하였다는데 의의가 있다. 실무적 시사점으로는 정책환경변화에 대한 종합적인 인식, 정책행위자 간 갈등을 중재하기 위한 중앙정부와 협력적 관계 형성, 환경규제를 고려한 지방정부의 정책네트워크 구축역량 강화의 필요성이 제시되었다. 연구의 한계로는 자료수집의 한계와 제한된 일반화의 한계가 제시되었다. 결론적으로 보호지역 내 지역관광개발정책에 있어서는 정책환경과 정책네트워크의 변화뿐만 아니라 환경규제의 변화가 정책결정에 중요한 영향을 미치는 선행조건인 것으로 분석되었다. 이는 지역관광개발정책에 있어 정치체제-정책네트워크이론의 적용 가능성을 확인하고 동시에 정책네트워크와 정책결정 간의 관계에서 환경규제의 매개적 역할을 검증했다는 의의를 지닌다. 이러한 연구결과를 바탕으로 향후에는 다양한 유형의 지역관광개발정책을 대상으로 정치체제-정책네트워크이론을 적용한 연구가 지속적으로 이루어지길 기대한다.