사회적 학습을 통한 전략적 선택: 한국 사회협약과 입법체계의 진화

Abstract

본 논문은 네오 코포라티즘(neo-corporatism)의 조직적·제도적 전제조건을 갖추지 못한 사회적·정치적 행위자들이 어떻게 사회협약 입법체계를 형성·지속시켰는지 탐색했다. 한국 사례는 네오 코포라티즘 문헌에서 규정한 중앙집권적 노동조합, 강한 좌파정당과 같은 전제조건을 갖추지 못했다. 그럼에도 국가 수준의 노동조합·사용자단체와 정부, 그리고 정당들은 1998년 사회협약 입법체계를 형성해 정치적·경제적 위기에서 벗어났다. 사회협약 입법체계는 노·사 대표단체와 정부가 합의한 사회협약을 기초로 의회에서 법률 제·개정안을 처리하는 비공식적인 규칙이자 제도를 의미했다. 이 연구는 전략적 선택과 사회적 학습의 분석 틀을 바탕으로 사회협약 입법체계가 형성되면서 노사의 역할이 제도와 규제의 수용자에서 작성자로 전환됐음을 규명했다. 이를 위해 1998년부터 2016년까지 사회협약에 관한 노사정 논의와 같은 기간의 15~19대 국회 환경노동위원회의 입법과정을 과정추적 방법에 따라 사례를 분석했다.

본 논문의 주요 내용은 다음과 같다. 국가 수준의 노·사·정은 1998년부터 2016년까지 정책 결정 독점주의(일방주의) 대신에 사회적 협의·사회협약을 전략적으로 선택해 정치적·경제적 위기에서 벗어났다. 의회 소수파 정부(김대중 정부·노무현 정부)와 의회 다수파 정부(이명박 정부·박근혜 정부) 모두 사회협약을 바탕으로 개혁입법을 추진했다. 1998년과 2009년 경제위기뿐만 아니라 2004년과 2015년 비 경제위기 시기에도 사회협약은 출현했다. 따라서 경제·정치와 같은 환경 요인은 한국의 사회협약 입법체계 형성과 지속에 작용했더라도, 공통요인은 아니었다. 사회협약 입법체계 지속은 사회적 행위자들이 3자 파트너십의 필요성과 가능성을 사회적으로 학습한 결과였다. 물론 사회협약은 제도개선과 구조조정의 양면성을 가졌으며 태생적으로 연약했고 불안정했다. 사회적 협의는 정책결정 교착의 원인을 제공한 가운데 노·사 단체는 참여와 불참을 반복했다. 그러나 노·사·정과 여·야 정당은 노사정위원회의 개편을 지속함으로써 사회협약 입법체계의 안정화를 시도했다. 이러한 과정에서 사회적·정치적 행위자의 사회적 학습은 사회협약 입법체계의 형성과 지속에 작용했으며, 다음 시기의 전략적 선택에 영향을 미쳤다. 사회협약 입법체계 지속은 정량적으로 분석된 사회협약 의제와 입법 성과에서도 실증됐다. 노사정은 1998년부터 2016년까지 20년 동안 4대 사회협약을 포함해 총 79건의 사회적 합의, 361개 합의 조항을 도출했다. 같은 기간 동안 여·야 정당들은 129개(36%) 사회협약 합의 조항을 법제화했다. 15~19대 국회 본회의를 통과한 297개 노동부 소관 법률 가운데 사회협약과 연계된 노동관계법안은 56개(19%)였다. 사회협약과 연계된 노동관계법의 비중은 적었지만 노동관계법 변천사에서 획을 긋는 사안들이 포함됐다.

본 연구의 주요 성과는 다음과 같다. 첫째, 한국 사회협약 입법체계의 진화뿐만 아니라 전략적 선택과 사회적 학습이라는 기제들의 작용을 규명했다. 노·사·정은 1998년과 2009년 외환위기와 글로벌 금융위기, 2004년과 2015년 고용 부진과 노동시장 양극화 문제해결을 시도했다. 1998년 사회협약에 포함된 고용조정의 부작용을 학습한 노·사·정은 2009년 사회협약에서 임금조정을 통한 고용유지를 합의했다. 2004년 사회협약을 통해 고용 창출과 고용서비스에서 정부 역할을 강화한 노사정은 2015년 사회협약에서 노동시장 구조개선으로 초점을 변경했다. 본 연구는 시기별로 나타난 사회협약 의제와 내용의 변화에서 전략적 선택과 사회적 학습 기제의 작용을 확인했다. 둘째, 사회협약과 연계된 입법 성과는 시기별로 달랐는데 노사정과 여야 정당의 선택에 따른 결과인 것으로 분석했다. 의회 소수파 정부는 15대와 16~17대 국회에서 사회협약과 쟁점현안의 입법연계 전략을 추진했으며, 노·사는 이를 지지했다. 의회 다수파 정부는 18~19대 국회에서 사회협약과 쟁점현안의 입법분리 전략을 선택했지만 노·사의 입장은 차별화됐다. 그러한 결과 18~19대 국회의 사회협약과 연계된 입법 성과는 이전 시기보다 상대적으로 감소한 것으로 확인됐다.

본 연구의 이론적 의의는 다음과 같다. 첫째, 한국 사회협약 입법체계에 대한 역사적 연구를 확장했다. 둘째, 사회협약 입법체계의 진화에 작용한 기제로서 전략적 선택과 사회적 학습을 발견했다. 셋째, 주요 사회적 행위자가 불참하거나, 또는 승인하지 않았음에도 한국 사회협약 입법체계의 진화를 입증했다. 넷째, 사회협약과 개혁과제를 연계한 입법전략이 노사정과 여야 정당의 협력은 물론 높은 입법 성과에 기여한 점을 검증했다. 요약하면 한국의 사회협약 입법체계는 단절된 것이 아니라 진화했다. 본 연구의 발견은 한국 사회협약의 일회적 사건론 또는 단절론, 국가의 노동통제론을 제기한 선행연구와 차별화하는 한편 사회협약과 입법체계의 진화에 대한 역사적 연구의 공백을 메운 점에서 이론적 의의가 있다.

본 연구의 실무적 정책제언은 다음과 같다. 첫째, 정책결정 일방주의로 인한 높은 정치적 갈등과 사회적 비용을 고려해 노·사·정은 사회적 협의와 사회협약에 대한 일관된 참여전략을 유지해야 한다. 둘째, 사회적 협의를 통한 공감대, 사회협약 형성, 사회협약과 연계된 법제화의 전 과정을 점검하는 방안을 제도화할 필요가 있다. 셋째, 코로나 19 바이러스의 확산으로 촉발된 세계사적 전환 국면에 대응하기 위해 사회협약 의제는 더욱 다양화해야 한다.

본 연구의 한계는 다음과 같다. 첫째, 1998년부터 2016년까지 시기별로 구분해 사례분석을 하다 보니 몇몇 쟁점의 경우 역사적인 분석을 하지 못했다. 복수노조 허용과 노조 전임자 급여지원 문제의 경우 노사정 논의와 의회 입법 협의를 시계열적으로 분석해야 했음에도 본 연구는 특정 국면 또는 시기의 연구로 제한했다. 둘째, 사회협약 입법체계의 안정화 방안을 깊이 있게 연구하지 못했다. 셋째, 1998년 이후 사회·경제적 변화에 미친 사회협약 입법체계의 효과를 측정하지 못했다. 이에 대한 추가 연구가 요구된다.|This paper explored how social and political actors who did not meet the organizational and institutional prerequisites of neo-corporatism formed and continued the legislative system for social pacts. The Korean case did not meet the same prerequisites as the centralized labor union and the strong leftist party analyzed in the neo-corporatist literature. Nevertheless, unions, managements, governments, and political parties at the national level formed a legislative system for social pacts in 1998 to escape the political and economic crisis. The legislative system for social pacts meant an informal rule and system that handled legislation and amendments in Congress based on social pacts agreed between labor, management, and the government. This study identified that the role of labor and management shifted from an acceptor of institutions and regulations to an author as a legislative system for social pacts was formed based on the analysis framework of strategic choice and social learning. To this end, discussions on social pacts from 1998 to 2016 and the legislative process of the 15th to 19th National Assembly Environmental Labor Committee were analyzed according to the process tracking method. The main contents of this paper are as follows. From 1998 to 2016, labor, management, and government at the national level strategically chose social concertaions and social pacts instead of policy-making monopolism(unilateralism) to escape the political and economic crisis. Both the parliamentary minority government(Kim Dae Jung government, Roh Moo Hyun government) and the parliamentary majority government (Lee Myung Bak government, Park Geun Hye government) promoted reform legislation based on social pacts. Social pacts emerged not only during the 1998 and 2009 economic crises but also during the 2004 and 2015 non-economic crises. Therefore, environmental factors such as economy and politics were not common factors, even if they acted on the formation and continuation of the legislative system for social pacts in Korea. Continuing the legislative system for social pacts was the result of social actors learning the necessity and possibility of a three-way partnership socially. Of course, social pacts had both sides of institutional improvement and restructuring, were inherently fragile and unstable. While social concertaions provided the cause of the policy-making deadlock, labor and management repeatedly participated and absent. However, labor, management, government, parties attempted to stabilize the legislative system for social pacts by continuing the reorganization of the Korea Tripartite Commission. In this process, social learning of social and political actors acted on the formation and continuation of the legislative system for social pacts and influenced strategic choices in the next period. The continuation of the legislative system for social pacts was also demonstrated in the quantitatively analyzed social pacts agenda and legislative performance. In the 20 years from 1998 to 2016, labor, management, and government drew a total of 79 social consensus and 361 agreements, including the four major social pacts. During the same period, parties legislated 129 (36%) agreements. Of the 297 labor-related bills passed the 15th-19th National Assembly plenary session, 56 (19%) were related to social pacts. The main achievements of this study are as follows. First, it investigated the effects of mechanisms such as strategic choice and social learning as well as the evolution of the legislative system for social pacts. The interaction between strategic choices and social learning mechanisms was confirmed in the changes in the agenda and contents of social pacts that emerged over time. Second, it was analyzed that the legislative performance linked to social pacts differed by period, which was the result of the choice of labor, management, government, and parties. Minority governments in Congress promoted legislative linkage strategies on social pacts and issues in the 15th and 16th to 17th National Assembly, and labor and management supported them. The parliamentary majority government chose the strategy of separating legislation on social pacts and issues in the 18th and 19th National Assembly, but the positions of labor and management were differentiated. As a result, it was confirmed that the legislative performance linked to the social pacts of the 18th and 19th National Assembly decreased relatively compared to the previous period. The theoretical significance of this study is as follows. First, it is of great significance in that it expanded the historical research on the legislative system for the Korean Social pacts. Second, it has theoretical significance in that it has confirmed strategic choices and social learning as a mechanism that has acted on the evolution of the legislative system for social pacts. Third, it is of great significance that the legislative strategy linking social pacts and reform tasks contributed to high legislative performance. The practical policy suggestions of this study are as follows. First, labor, management, and government should maintain a consistent participation strategy for social concertations and social pacts in consideration of high political conflicts and social costs caused by policy-making unilateralism. Second, it is necessary to institutionalize a plan to check the entire process of legalization linked to social pacts. Third, the agenda of social pacts should be further diversified to cope with the global historical transition triggered by the spread of the COVID-19 virus. The limitations of this study are as follows. First, case analysis was conducted by period according to the research model, so some issues could not be analyzed historically. Second, it was not possible to study in-depth how to stabilize the legislative system of social pacts. Third, it was not possible to measure the effect of the legislative system for social pacts on socio-economic changes since 1998. Further research is required on this.