Kingdon의 다중흐름모형을 통한 예술인고용보험제도 도입결정과정 분석

Abstract

국문요지

본 연구는 예술계라는 특정 집단 내에서 공유해오던 예술인고용보험이라는 의제가「예술인 복지법」제정 이후 정책의제로 부상하는 과정에 주목하였다. 예술인고용보험은 일반국민을 대상으로 하는 정책이 아니며, 예술인(藝術人)이라는 특정 집단을 대상으로 한 특수한 정책이라 할 수 있다. 이는 곧 여러 문제 또는 대안 간의 경쟁 속에서 정치의제로 진입하기 위한 특별한 요인과 맥락이 전제될 필요가 있음을 유추해볼 수 있다. 이에 본 연구는 두 가지 연구 질문을 설정하였다. 첫째, 왜 「예술인 복지법」 제정당시 도입실패에 이른 예술인고용보험이 문재인 정부(20대 국회)에서는 도입될 수 있었는가? 둘째, 그렇다면, 예술인고용보험제도 도입 시점이(timing) 박근혜 정부(19대 국회)에서는 불가능했고, 문재인 정부(20대 국회)에서는 어떻게 가능했는가? 이를 규명하기 위한 방법론으로는 정책과정에서 의사결정의 비합리성을 가정하는 Kingdon의 다중흐름모형을 적용하였다. 기존에 Kingdon의 다중흐름모형을 활용한 연구가 정책 결정이 이루어진 상태, 즉 정책 산출의 성패에 영향을 미치는 요인에 주로 초점을 두었다면, 본 연구는 정책 산출이 이루어지기 이전에 특정 문제나 대안이 표류하게 되는 맥락을 동시에 살펴보고자 하였다. 연구결과는 다음과 같이 요약된다. 첫째, 예술인고용보험의제설정의 완료는 문제 상황 그 자체로는 한계가 있고, 계기가 될 만한 우연한 사건, 또는 보다 규모가 큰 문제의 흐름에 편승할 필요가 있었다. 2019년 1월 말부터 확산된 코로나19의 영향은 전 사회의 고용충격으로 이어졌으며, 이는 기존 사회안전망개선을 정책문제로 부상시키는 계기가 되었다. 그 가운데, 새로운 노동형태의 출현과 고용다변화로 인해 형성된 현재의 고용구조는 정부의 코로나19 대응방안에서도 한계를 가질 수밖에 없었다. 결국, 이러한 상황에서 프리랜서가 다수인 예술인 또한 고용취약계층으로 분류되어 예술인고용보험의제라는 문제의 정의가 이루어질 수 있었다. 둘째, 예술인고용보험 대안의 형성과정에서 영향을 미친 주요 요인은 대안의 기술적 실현가능성과 정책공동체간의 가치수용성이 중요한 기준으로 작용하였다. 기존에 「예술인 복지법」 개정을 통해 제도도입을 이루고자 했던 대안이 제20대 국회에 들어 고용보험법 개정을 통한 방향으로 전환하게 되는데, 여기에는 정책공동체 간의 상호작용이 중요한 요소로 작용하였다. 이는 문제해결을 위한 최적의 대안 그 자체가 아니라, 정책참여자 간의 협의가 대안의 수렴과정에서 중요한 요소로 작용하며, 이는 정책결정을 지연시킬 수도, 혹은 결정으로 이어지는 데 중요한 유인을 제공하는 것으로 나타났다. 셋째, 박근혜정부의 퇴진과 문재인 정부의 출범이라는 정치적 사건이 역동적인 정치의 흐름을 형성하면서 나머지 흐름을 주도하여 결합시키는데 성공할 수 있었다. 여기에는 박근혜 정부시기에 밝혀진 문화예술계 블랙리스트 사태와 코로나19가 중요한 계기가 되었다. 예술인 권리보장 및 복지개선을 위한 예술인고용보험제도가 정책의제로 부상하였고, 이러한 상황에서 코로나19라는 초점사건의 발생은 정부 대안인‘전 국민 고용보험제도’의 필요성에 대한 사회적 공감대를 얻을 수 있었다. 결국, 예술인고용보험의제는 이러한 흐름에 편승하여 제도 도입의 설득력을 확보할 수 있었다. 특히 이 과정에서 문재인 대통령의 강력한 지지의사와 한정애 의원의 전략적 협상기술은 예술인고용보험제도 도입의 중요한 성공요인으로 작용하였다. 이상의 내용을 종합하면, 연구는 Kingdon의 다중흐름모형의 적실성 측면에서 일부 타당성을 확보하였다. 특히 몇몇의 주요 정치적 사건으로 마련된 우호적인 정치 환경이 문제의 흐름과 대안의 흐름을 견인하여 정책결합(coupling)을 이끌어낼 수 있었고, 이 과정에서 공식적인 참여자인 대통령과 여당 소속의 국회의원이 주요 정책선도가의 역할을 수행한 것으로 확인되었다. 이는 Kingdon이 주장한 정치의 흐름의 영향력과 정책선도가의 중요성에 대한 설명력을 제공하는 부분이라 할 수 있다. 본 연구는 예술인고용보험이 처음 법제화 논의가 이루어진 이후, 제도도입까지 약 11년의 기간 동안 표류하는 과정에서 어떠한 요인과 맥락이 정책결정에 영향을 미쳤는가를 분석하였다. 이는 일반정책이 아닌, 예술인이라는 특정 집단을 대상으로 한 의제가 정부의 결정의제로 진입하기까지의 맥락을 세부적으로 살펴볼 수 있다는 점에서 함의를 가진다. 무엇보다, 예술인정책의 형성과정에 대한 그간의 논의가 많지 않다는 점을 고려할 때, 이러한 접근은 중요한 의미를 가질 것이다. 그러나 연구는 그 과정에서 주요 참여자 간의 입장과 관계의 변화를 면밀히 살피지 못했다는 한계를 지닌다. 이는 후속 연구를 통해 보충될 필요가 있을 것이다.

| This study paid attention to the process that an agenda titled artist unemployment insurance which was shared within a specific group of artistic community emerged as a policy agenda after the Artists 「 」 Welfare Law was enacted. Artist unemployment insurance is not a policy for the general public and is considered a special policy for a specific group of artists. It can be judged that a particular factor and context for entering as a political agenda need to be preconditioned in a competition between various issues or alternatives. Thus, this study set up two research questions. First, why was artist insurance that failed to be introduced at the time of the enactment of the Artists Welfare able to be adopted in the Moon Jae-in Government(20th National Assembly)? Second, if so, how introduction of artist unemployment insurance system was impossible in the Park Geun-hye Government(19th National Assembly) but was possible in the Moon Jae-in Government(20th National Assembly)? As a methodology to investigate and verify the foregoing, this study applied Kingdon’s MSF that assumes irrationality of decision-making in the policy procedure. While advanced studies using Kingdon’s MSF focused mainly on the factor that affects the status that a policy decision is made, that is to say the success or failure of policy outputs, this study aimed to look at the context that a specific issue or alternative drifts prior to policy outputs. Study results can be summarized as follows. First, completion of agenda-setting for artist unemployment insurance has a limit as a problematic situation itself, and needs to jump on a casual incident that can serve as a momentum or the stream of a bigger problem. The influence of COVID-19 that has spread from the end of January 2019 has led to employment shock on the whole society, which served as a momentum to make improvement of existing social safety net emerge as a matter of policy. And the present structure of employment formed by the appearance of new working pattern and diversification of employment had limitations as a countermeasure of the government against COVID-19. In such a situation, artists that freelancers are the majority were classified as employment-disadvantaged group and the definition of agenda of artist unemployment insurance was able to made. Second, as a major cause that affected in the course of forming an alternative for artist unemployment insurance, technical feasibility of alternative and value acceptance of policy communities became an important criterion. The previous alternative that aimed to achieve introduction of the system through revision of the Artists Welfare Law was converted to the direction through the revision of the Employment Insurance Law in the 20th National Assembly, and interaction between policy communities acted as an important factor. The aforementioned shows that discussion between policy participants, not an optimal alternative for problem solving, acts as an important factor in the course of accepting the alternative, which provides an important factor that may impede policy decision or lead to decision. Third, a political event of resignation of the Park Geun-hye Government and inauguration of the Moon Jae-in Government formed the stream of dynamic politics and succeeded in leading and integrating the rest. The blacklist of cultural and artistic community which was disclosed during the Park Geun-hye Government and COVID-19 served as an important momentum. Artist unemployment insurance system for guaranty of the rights and improvement of welfare for artists emerged as a policy agenda, and in such a situation, outbreak of the incident of COVID-19 enabled the alternative of the government to gain a social consensus for the necessity of ‘unemployment insurance system for the whole nation’. In the end, the agenda of artist unemployment insurance was able to jump on the flow and secure persuasive power for introduction of the system. During the process, strong support of the President Moon Jae-in and strategic negotiating skill of the National Assembly member Han Jeong-ae acted especially as a critical success factor for introduction of artist unemployment insurance system. To sum up, this study secured partial validity in terms of exactness of Kingdon‘s MSF. Especially, favorable political environment created by some major political events derived union of policies(coupling) by leading the stream of problem and alternative, and it was confirmed that the President and a National Assembly member of the ruling party who are the official participants played as a key policy leader in the process. This provides explanation of the influence of political stream and importance of policy leader asserted by Kingdon. This study analyzed what factors and contexts affected policy decision while artist unemployment insurance was drifting for about 11 years from legislation of the system was discussed first until the system was introduced. This has an implication in the way that we can examine a context in detail how an agenda for a specific group of artists, not for the general public became an agenda of the government. And above all, when considering that there is not much discussions about the process of formation of policies on artists, such access may have significant implications. This study, however, has a limit of not making a close examination of the changes in position and relationship between major participants in the process. Limits of this study need to be supplemented through follow-up studies.