호주 지방자치법제의 특징과 시사점 –입법절차에의 주민참여와 지방정부 명시 헌법개정 국민투표를 중심으로–

Abstract

호주의 연방제와 지방자치(연방제의 연장선상에 있는 주와 준주, 그리고 이들을 구성하는 지방정부를 포함)의 문제는 단순히 영국과 미국의 제도를 혼합한 것 이상의 고유성과 특수성을 가지고 있다. 이는 호주라는 연방국가의 역사와 정치, 경제, 대외관계라는 여러 변수들이 맞물려 이루어져 왔다. 영국 식민지 시절 초기에는 국가형태가 주로부터 시작되었지만 주들이 모여 연방을 형성한 이후로 전반적으로 연방의 강화현상이 일어나고 있는데, 하지만 여전히 주정부와 연방 간에 권한 갈등과 다툼이 있고, 연방과 주정부의 대립에는 가장 하위 계층의 지방정부까지 관련되어 있음을 볼 수 있다. 그 대표적인 모습이 1970년대 중반에 시작해서 현재까지 계속 논란이 되고 있는 지방정부 헌법명시를 위한 국민투표 논의이다. 이는 자유당과 노동당으로 대표되는 호주의 양당체제와도 연결된다. 보수적인 자유당의 경우는 주의 권한을 우선시하는 반면, 진보적인 성향의 노동당은 연방의 권한을 강화하는 방향의 정책을 쓰려고 하고, 이것이 가장 첨예하게 드러난 것이 지방정부를 헌법에 명시하는 헌법개정 국민투표 논쟁이다. 호주의 지방자치에서 눈여겨보아야 할 또 하나의 주요한 요소는, 호주의 정치체제가 의회주권으로 대표되는 영국과 대의제를 중심으로 한 미국의 제도를 중심으로 설계되었음에도 불구하고, ‘연방–주–지방’의 3개 정부 층위에서 모두 국민․주민투표가 제도화되어 활용되고 있다는 사실이다. 연방정부의 헌법개정에는 국민투표가 반드시 요구되며, 주정부와 지방정부의 경우에도 헌법개정이나 혹은 지방정부 구성․조직과 관련된 문제에 대해서, 그리고 의회에서의 양원 간 입법교착 등의 경우에 주민투표가 활용되고 있는 부분은, 대의정부의 모습을 띠는 지방정부에서 그것이 한계를 노정하는 경우에는 주민참여를 통해 이를 보완하는 형태로 우리의 지방자치법제에도 시사점을 제공할 수 있다. 1. State Referendums in Constitution Act 1902 No 32 [NSW] are held to gauge voter opinion on certain issues; to change certain parts of the New South Wales Constitution Act (especially concerning the Legislative Council); or because a Bill has reached a state of deadlock between the two Houses of Parliament. In the latter instance, the Legislative Assembly may direct that the Bill be submitted by way of referendum to the electors for approval. This is the rarest form of referendum in NSW. 2. A council may not do any of the following unless approval to do so has been given at a Constitutional Referendums in Local Government Act 1993 No 30 [NSW]: (a) divide its area into wards or abolish all wards in its area, (b) change the basis on which the mayor attains office (that is, by election by the councillors or by election by the electors), (c) increase or decrease the number of councillors in accordance with the limits under section 224, (d) change the method of ordinary election of councillors for an area divided into wards. The decision made at a constitutional referendum binds the council until changed by a subsequent constitutional referendum. 3. 2013 Local Government Referendum seeks to amend the Constitution to give ‘financial recognition’ to local government. It would amend section 96 of the Constitution so that it reads (new words underlined): During a period of ten years after the establishment of the Commonwealth and thereafter until the Parliament otherwise provides, the Parliament may grant financial assistance to any State, or to any local government body formed by a law of a State, on such terms and conditions as the Parliament thinks fit. The main purpose of this amendment is to give the Commonwealth the power to directly fund local governments, rather than having to provide funding indirectly through the states. Currently, the Commonwealth’s constitutional ability to provide direct funding (which supports the Roads to Recovery program, among others) has been cast into doubt by recent High Court decisions- Pape v Commissioner of Taxation Paper, [2009]; Williams v Commonwealth [2012].