언론중재법 입법 과정의 특성과 개정 논의점: 역대 제·개정 법안 분석을 중심으로

Abstract

Since the Press Arbitration Law was enacted and implemented, there have been few attempts to systematically and legislatively analyze the Legislative Process of Press Arbitration Law, albeit the importance of the 'Press mediation and arbitration system' in the field of domestic media law and policy research. Therefore, the objectives of the present study are i) to quantitatively and qualitatively analyze every single bill initiated by the past national assemblies and ii) to propose further considerations in the Press Arbitration Law Legislative Process for law makers. From the analysis on the passing rate of bills and the characteristics of the initiators, the passing rate of the press arbitration law was significantly lower than that of the entire National Assembly. This may be due to the careless and meaningless repetition of law making despite the increase in the quantity of the bills. Regarding the characteristics of the initiators, newly-elected or re-elected members actively initiated the bills, and the proportion of law makers in the media industry (journalist, PD, announcers etc.) was overwhelmingly high at 43.6%. Also, the composition of law makers was gradually diversified such as business, labor, and medical fields contrary to the early days of enactment when the composition of law makers was concentrated in specific fields such as media, law, bureaucracy, and education. It seems that the Press Arbitration Law became more popular as a recovery solution from damages caused by press reports in daily life. Secondly, as a result of analyzing the characteristics of the legislative process of the bills, the Press Arbitration Law bills were passed only 4 times, including the first enactment and three additional revisions during the 17th ~ 20th National Assembly. Except for the first enactment and the revision case in which the amendment of sentence and expression was only reflected, there were only 2 meaningful revisions of the law, reflecting changes and practical issues in the media environment. Lastly, in this study, three major legislative purposes were investigated in the revision process of the press arbitration law by analyzing the distribution of the articles specified as the subject of the past amendment attempts. First, lawmakers have attempted to redefine the concept and range of new media to minimize the area where the damages cannot be recovered based on the Press Arbitration Law such as online comments and reproduced or redistributed contents in cyber space. Secondly, the discussion about independence and fairness of Press Arbitration Committee as a quasi-judicial organization was repeated through the past National Assembly, including procedures of appointing or recommending arbitrators and operation budget which is supervised by government. Thirdly, there have been attempts to specify a new kind of rights to rapidly and effectively recover damages under the new media circumstance. This study is expected to be useful as a basic data to set the direction of legislative activities of the Press Arbitration Law among lawmakers and media policy researchers. | 언론중재법이 제정되고 시행되어 온 지난 16년간, ‘언론조정·중재제도’가 국내 언론법제 및 미디어정책 연구 영역에서 갖는 특수성 및 그 중요성에도 불구하고, 언론중재법 역대 제·개정안의 입법 현황 및 그 입법 과정의 특성에 관해 입법론적 관점에서 체계적인 분석을 한 시도는 거의 없었다. 이는 방송법, 정보통신망법 등 다른 미디어 관련 법들에 대해서는 다양한 법안 분석 연구들이 있었던 것과는 대조적이다. 이러한 문제의식에서 이 연구는 2005년 언론중재법이 제정된 17대 국회부터 제20대 국회까지 역대 언론중재법 제·개정안을 대상으로 발의 현황, 가결율 및 발의 주체의 특성, 언론중재법 입법 논의 과정의 특성 등을 양적 및 질적으로 분석하고, 이러한 분석을 토대로 향후 언론중재법 입법 과정에 반영할 만한 논의와 시사점을 특히 입법론적 관점에서 도출하고자 했다. 주요 연구 결과는 다음과 같다. 우선, 언론중재법 가결율 및 발의 주체의 특성 분석 결과 첫째, 이 연구의 분석 대상 기간 동안 언론중재법 발의안의 전반적인 가결율은 국회 전체 발의안 가결율에 비해 현저히 낮게 나타났다. 이는 개정안의 양적 증가에도 불구, 무의미한 반복 발의를 하는 등 실질적인 개정까지를 염두에 둔 신중한 법안 작업이 이뤄지지 않았기 때문인 것으로 보인다. 둘째, 언론중재법 의원 발의안의 특성을 다양한 차원별로 분석한 결과, 전반적으로 초선 또는 재선 의원들이 적극적으로 법안을 발의하는 모습을 보였다. 또한, 지역구 의원의 발의 비율이 비례대표의 발의율에 비해 높게 나타났는데, 이는 지역별 이해관계가 반영된 결과라기보다는 언론중재법에 관심을 갖고 주도적으로 발의를 해온 언론·법조계 출신 국회의원 중 지역구 의원이 많았다는 점이 그 요인으로 더 타당할 것이다. 셋째, 역대 언론중재법을 대표발의한 의원의 출신 분야를 분석한 결과 기자, 아나운서 등 언론계 출신 비율이 43.6%로 압도적으로 높았다. 특히 제17대 국회의 대표발의의원 중 언론인 출신은 무려 58.6%인데, 이들은 주로 언론 자유의 보장을 주장하며 언론중재법 제정안에 대한 비판적인 입장의 개정안을 적극적으로 발의했다. 또한, 제정 초창기만 해도 언론, 법조, 관료, 교육 등 특정 분야에 편중되어 있던 의원 출신 구성이 대수를 거듭하며 기업, 노동, 의료 분야 등으로 점차 다양화되고 있는 양상을 띠었다. 이는 언론중재법이 특수하고 생소한 영역에서 점차 생활 속의 피해구제제도로서 보편화되면서 전혀 다른 영역의 의원들도 언론중재법에 관심을 갖게 된 결과로 보인다. 다음으로 언론중재법 가결 및 대안 반영 법률안의 입법 과정 특성 분석 결과 제17대~제20대 국회 기간 동안 언론중재법 발의안은 제정 및 개정 3차례를 포함해 총 4번 가결되었다. 당시 여당이었던 문병호의원 등 150인이 발의한 언론중재법 제정안은 수정가결되었다. 개정 발의안 3개 중 위원장안 1건은 원안가결되었으며, 정부안 1건 및 의원안 1건은 수정가결되었다. 내용적 면에서 실질적 개정이 이뤄진 것은 2건이기 때문에, 발의안 수에 비해 가결율이 비교적 낮다는 점은 아쉽다. 마지막으로 이 연구에서는 역대 언론중재법 개정안들 중 개정 대상으로 명시된 법조항들을 전수 코딩 후 역대 개정안의 조항별 분포에 근거해 언론중재법 개정 논의의 방향성을 알아봤다. 그 결과 크게 세 가지 방향이 확인되었다. 첫째, 언론보도로 인한 피해를 구제하고 미디어 환경 변화에 따른 피해구제 사각지대를 해소한다는 일관된 입법 취지하에, 당대의 미디어 변화에 맞춰 언론조정·중재 대상 매체의 정의 및 범위에 관한 논의가 개정안에 담겼다(언론중재법 제1장). 둘째, 중재위원 위촉ㆍ추천권자 변경 또는 다양화, 중재위원 출신 구성 다양화, 중재위원 정치적 중립성 강화, 위원회 재원 다양화 등의 이슈는 제17대~제20대 국회를 거쳐 현 국회까지도 반복적으로 개정안에 반영되었다(언론중재법 제2장). 언론중재위원회의 독립성 및 공정성 제고가 역대 언론중재법 개정 방향의 큰 축임에도 불구하고 그간 단 한 번도 실질적인 개정으로 이어진 적이 없다는 점에서 공청회 등의 구체적 합의 도출 절차를 통해 소모적인 입법 과정을 줄일 필요가 있다. 셋째, 침해에 대한 구제 부분은 인터넷상 언론보도로 인한 피해에 대해 신속하고 실효성 있는 구제책 및 새로운 청구권을 마련하는 데 방점을 두고 개정 작업이 추진되고 있었다(언론중재법 제3장). 이 연구는 역대 언론중재법 제·개정 발의안 등에 대한 양적 및 질적 연구 방법을 병행한 결과물인 만큼, 그간 언론조정·중재제도 개선 방안에 대해 개별 사안별로 논의가 이뤄져 온 학계 및 실무 영역에서 기초적 자료로 유용하게 활용되고, 입법가들이 언론중재법이 실질적으로 개선될 수 있는 입법 활동을 하는 데 도움이 되기를 기대한다.