용도지역 상향(up-zoning)이 용적률에 미치는 장기적 영향에 관한 연구

Abstract

서울시는 역세권에 대한 업조닝을 지속 실행해오고 있고, 주민들은 업조닝에 대한 기대감을 갖고 있다. 그러나 최근에 업조닝의 효과에 대해 부정적이거나 비판적인 주장이 제기되고 있다. 그 중 하나는 서울시 내 상업지역으로 업조닝된 몇 개 구역을 주변 상업지역과 비교 관찰한 결과, 업조닝된 구역이 주변지역보다 신축이 일어나는 빈도가 낮고, 지가상승률은 높았다는 것을 발견하면서 업조닝은 지가상승을 초래하여 신축활동에는 오히려 저해하는 요소로 작용한다는 주장이다. 또 다른 주장은 업조닝을 하더라도 필지규모, 지역 특성 등 일정한 조건이 갖추어졌을 때에만 신축이 일어나기 때문에 업조닝은 신중히 이루어져야한다는 것이다.

이러한 부정적 시각이 제기된 상황에서도, 서울시는 현재 역세권에 업조닝을 전제한 사업들 – 역세권 청년주택, 역세권 활성화사업, 역세권 공공임대주택 등 – 을 진행하고 있고, 서울시는 2018년 생활권계획을 확정하면서 2030년까지 상업지역을 늘려갈 의지도 선언하였다. 그러나 서울에서 역세권 업조닝은 최근의 이슈만은 아니다. 1990년대 이후에도 활발히 일어났었다. 그럼에도 불구하고 과거에 시행되었던 업조닝에 대한 평가나 진단은 제대로 이루어지지 않았다. 심지어 업조닝에 대한 정확한 위치와 세부 내용에 대한 데이터도 구축되어 있지 않은 실정이다. 따라서 이 연구는 그 동안 서울에서 일어난 역세권 업조닝에 대하여 계획적 근거, 실행체계, 현황에 대해 체계적으로 조사·정리하고 이를 바탕으로 과연 역세권 업조닝이 효과가 있었는지에 대한 기초적 실증연구로 진행하였다.

역세권 업조닝은 ‘로자리오 계획’이라고 불리는 ‘역세권 중심 공간구조’에 근간을 두고 있다. 로자리오 계획은 1980년대에 강병기 교수에 의해 처음 제안되었는데, 당시 급격한 인구밀집과 자동차 증가, 환경문제 대두 등 각종 도시문제에 대해 건설 중이던 지하철역 계획과 연계하여 해결할 수 있는 모델이었다. 역사로부터 거리에 따라 제1차 역세권과 제2차 역세권으로 구분하고, 1차 역세권은 상업, 업무 등 중심기능을 고밀도로 집적시키고, 2차 역세권에는 생활서비스시설과 주거기능을 중저밀로 배치하는 것이 주요 내용이며, 그 밖에 보행연결, 일조권 등의 도시설계 방향까지 포함되어 있다. 또한 지상부 개발로 발생되는 개발이익을 지하나 주변 공공시설 개발로 투자함으로써 개발이익의 사유화를 막고 역세권 개발의 실행력을 담보할 수 있는 내용도 포함되어 있다.

로자리오 계획은 1990년대 미국과 일본에서 제시된 역세권개발 모델(TOD)보다 10여년 앞선 것이라는 점에서도 의미가 있지만, 단일 역세권의 개발 모델 차원을 넘어 노선을 따라 연결되는 역세권 중심으로 중심기능을 분산하는 ‘역세권 중심의 대도시 공간구조 모델(TOM)’이라는 점에서도 의미가 크다. 실제로 1997년 도시기본계획에서는 적극적인 다핵화를 추구하여 역세권 중심의 50여개의 지구중심을 설정하였는데, 이 중심지 체계는 지금까지 도시기본계획 상 중심지체계로 그 맥락을 이어오고 있다. 로자리오 계획은 1990년대에 도시기본계획에 반영되었고, 자치구 도시기본계획을 통해 그 대상지를 선정하였으며, 상세계획, 도시설계, 지구단위계획과 같은 도시관리계획을 통해 구체적 면적과 범위, 관리내용 결정과 함께 업조닝이 실행되었다. 1995년 이후 업조닝된 구역은 총 252곳이며, 면적은 약8.4㎢이다. 이 중 상업지역으로 업조닝된 구역은 88건, 약 265만㎡이다.

역세권 업조닝의 효과에 대하여, 2016년 연구들은 ‘신축’으로 국한하고 있다. 그러나 실제 업조닝이 일어나면 신축 외에도 증개축, 용도변경 등 점진적 변화들도 일어나기 때문에 이 연구에서는 업조닝의 효과를 ‘용적률’로 보았다. 또 업조닝은 건축행위와 달리 개발 여건을 바꾸어주는 계획적 행위이기 때문에 그 효과는 장기적으로 나타날 수 있다는 점에 착안하여 20년간의 ‘용적률 변화’도 업조닝의 효과로 보았다.

먼저 업조닝 지역의 용적률과 용적률 변화를, 그 외 용도지역과 평균적으로 비교해보았다. 그 결과 업조닝 지역이 업조닝되지 않고 남아있는 용도지역에 비해 용적률과 용적률 변화가 통계적으로 유의하게 높게 나타남을 확인하였다. 다음으로 용적률과 그 변화에 미치는 영향에 대해 다중회귀분석을 실시하였다. 그 결과 필지규모가 크고, 지하철역이나 버스정류장 접근성이 좋을수록 용적률이 높고, 20년간의 용적률 변화도 컸음을 확인하였다. 그 밖에 용적률과 그 변화에 영향을 미칠 수 있는 필지와 건축물 특성, 역세권 특성들을 제어한 분석결과에서도 평균비교와 마찬가지로 업조닝 지역이 업조닝 되기 전 용도지역으로 남아있는 지역보다 용적률도 높았고, 용적률 변화도 컸다. 즉 2016년 선행연구들이 일부 지역을 대상으로 분석한 결과와는 달리, 서울 전체의 역세권 고밀 형성에는 업조닝이 효과가 있었다는 것을 확인할 수 있었다.

이 연구는 그 간 서울시에서 일어난 역세권 업조닝의 효과에 대해 전수 분석한 최초의 연구라는 점에서 의의가 있다. 또한 역세권 업조닝이 역세권 ‘고밀’ 형성에 기여했음을 규명했다는 점에서도 의의를 지닌다. 선행연구들의 우려에도 불구하고 상위 도시계획에서 기대했던 역세권 중심 공간구조 형성에 ‘용적률’ 차원에서는 기여했다는 것을 증명한 것이다. 마지막으로 이 연구는 20년의 시간적 간격을 고려함으로써 도시계획의 장기적 효과를 증명했다는 점에서도 의의가 크다. 업조닝이라는 도시계획 행위가 장기적으로는 도시변화에 영향을 미친다는 것을 실증적으로 확인한 것이다. 이는 2010년 이후 지속적으로 제기되고 있는 도시계획의 무용론, 5년 단위 도시관리계획 재정비의 실효성 등에 대해 반박할 수 있는 중요한 단서를 제공해준다.

이 연구는 서울시 역세권 업조닝의 효과를 전반적으로 확인한 기초적 실증연구라는 의미를 지니는 만큼, 지역별 차이, 역세권 위계별 차이 등을 고려한 세부 연구는 후속적으로 진행될 필요가 있다. 또 20년의 시간 속에 이루어진 필지의 변화, 공동변화 등 세밀한 건축적 변화를 반영하여 정밀한 연구도 진행되어야 할 것이다. 이 연구 이 후에 시행된 역세권 청년주택, 역세권 활성화사업 등 업조닝 사업의 실효성 분석도 진행될 필요가 있다. 무엇보다 역세권 중심 공간구조는 ‘고밀복합화’를 추구하고 있는 만큼 용도의 복합화(diversity) 측면에서도 업조닝 효과를 확인해볼 필요가 있을 것이다.

서울은 더 이상의 가용지가 부족한 상황이다. 하지만 인구·가구의 다변화 등으로 주택공급, 생활SOC 등 공간수요는 지속적으로 요구되고 있다. 따라서 무질서한 난개발이 일어나지 않기 위해서는 공간에서의 선택과 집중이 필요한 실정이다. 더구나 기후변화 대응, 도시정체성 보존 등 서울에는 다양한 과제가 놓여있다. 이러한 점을 감안할 때 역세권 중심의 컴팩트시티 형성과, 이를 통해 도시 전체의 에너지를 저감하는 것은 필수적인 상황이라고 할 수 있다. 향후 역세권 업조닝 정책의 정밀한 분석을 통해 미래를 대비하는 유용한 도시계획 수단이 될 것을 기대한다.| The Seoul Metropolitan Government (SMG) has been continuing to up-zone stations' sphere of influence while residents have expectations for up-zoning. However, recently, negative or critical arguments have been raised about the effectiveness of up-zoning. One of them is that upon comparing several commercial areas that were up-zoned with nearby commercial areas, the up-zoned areas were found to have a lower frequency of new constructions and a higher rate of land price increase their surrounding areas, thereby producing an argument that up-zoning hinders new development by increasing the land price. Another argument is that in spite of up-zoning, only when specific conditions are met — such as the size of the lot and area characteristics — new developments occur, thus up-zoning should be cautiously done. In spite of these negative perspectives, SMG is in the process of pursuing various projects based on the premise of up-zoning station's sphere of influence, such as building youth housing in station's sphere of influence, the project of activating stations' sphere of influence, public rental housing in stations' sphere of influence. Also, SMG, confirming the Daily Living Area Plans in 2018, affirmed its intention to up-zone more areas into commercial areas by 2030. However, the up-zoning station's sphere of influence in Seoul is not a recent issue. This was actively carried out since the 1990s. Nevertheless, there has not been a comprehensive assessment or evaluation regarding up-zoning carried out in the past. Moreover, there is a lack of systemized data regarding the exact locations and details of up-zoned areas. Therefore, this research first systematically investigated and organized relevant urban plans, execution systems, and the current statuses of areas that have been up-zoned in Seoul, then conducted a foundational empirical analysis on whether the up-zoning of the stations' sphere of influence was effective.

The up-zoning of the station's sphere of influence is based on the spatial structure centered on TOD, or the "Rosario Plan." Byong-Kee Kahng first proposed the Rosario Plan to solve the various urban problems that were accompanied by the rapidly increasing urban population, causing an increase of automobiles and environmental problems, by linking urban development with subway station development plans. Depending on the distance from the subway station, areas were classified into the 1st station's sphere of influence and the 2nd station's sphere of influence. The 1st station's sphere of influence was planned to be a high-density area with a concentration of central functions, such as commercial and business functions; whereas the 2nd station's sphere of influence was designed to be of low-to-medium density with life-related service facilities and residential buildings, also including urban design guidelines, such as pedestrian connection and right to daylight. Also, the plan includes detailed plans to prevent the privatization of development benefits that occurs due to above-ground development by having developers invest in the underground area or public facilities in the surrounding area and other methods ensuring the transit-oriented development (TOD).

The Rosario Plan is meaningful in that it has been introduced a decade earlier than the Transit-oriented Development model adopted in the U.S. and Japan. Yet it is especially significant in that it goes beyond a one-dimensional development model centered on a single station's sphere of influence and is a transit-oriented metropolitan spatial structure model centered on the station's sphere of influence (TOM) intended to disperse the central functions along the stations' sphere of influence according to the subway lines.

In fact, Seoul's Urban Master Plan in 1997 progressively pursued a polynuclear urban spatial structure that designated about 50 local centers based on the station's sphere of influence. This spatial structure still remains to this day as Seoul's spatial plan based on its Master Plan. The Rosario Plan was reflected in Seoul's Urban Master Plan in the 1990s, while the local centers were identified based on Seoul's sub-districts (Gu) spatial plans. Such areas were up-zoned through detailed urban management plans, such as urban design planning and district unit planning, which comprehensively included the exact area size and management details. Since 1995, 252 areas have been up-zoned, amounting to approximately 8.4㎢ — out of which 88 areas, about 0.265㎢, have been up-zoned to commercial zones.

Studies in 2016 limit the effects of up-zoning the station's sphere of influence to "new developments." However, upon up-zoning, other gradual changes, such as expansion or renovation of existing buildings, change of building use occur. Therefore, in this study, the effects of up-zoning are defined as changes in the "Floor Area Ratio (FAR)." Also, considering that up-zoning is a planned action to change the conditions for development, unlike general development of buildings, the effects of up-zoning can be long-term. Thus, the "rate of change of the FAR" over the last 20 years is also considered as the effect of up-zoning.

First, the means of the FAR and the rate of change of the FAR of the up-zoned areas and the other zones were compared. As a result, the average of the up-zoned areas was higher and statistically significant in both the FAR and the rate of change of the FAR. Next, regression analyses were conducted respectively on the FAR and the rate of change of the FAR as dependent variables. As a result, the larger the lot size, the more accessible the subway station and bus stop was, the changes in FAR over the 20 years were also greater. Even in the additional analysis which controlled characteristics of the lot and building and the characteristics of the station's sphere of influence that could affect the FAR and the rate of change of the FAR, the results were the same with the comparison of the means in that the up-zoned area showed greater changes in both the FAR and the rate of change of the FAR compared to the other areas that were not up-zoned. In sum, unlike the studies in 2016 that partially analyzed some areas, this study clarified there was an apparent up-zoning effect in Seoul's high-density development centered on the stations' sphere of influence (TOD). This study is significant because it empirically proved the effects of up-zoning in the station's sphere of influence in Seoul in its entirety for the first time. Also, this study confirmed how the up-zoning of the station's sphere of influence contributed to highly dense development. Despite the concerns raised in previous studies, this study verified how the up-zoning contributed to Seoul's spatial structure centered on TOD, in terms of the changes in "FAR" — as expected from Seoul's higher urban plans. Lastly, this study showed the long-term effects of urban planning by extensively covering two decades. By doing so, this study empirically proved how the execution of urban planning through up-zoning could significantly affect urban changes. This study provides a substantial clue refuting critics questioning the effectiveness of urban planning and the validity of readjusting the 5-year urban management plan.

As a foundational empirical study confirming the effects of up-zoning in Seoul's station's sphere of influence in its entirety, future studies need to consider the different characteristics of areas and hierarchical differences of stations' sphere of influence. Also, there need to be follow-up studies that analyze detailed building changes, such as lot changes and vacancies. Also, further analysis on the validity of up-zoning projects, such as the station's sphere of influence youth housing project and station's sphere of influence activation project, should be conducted. Above all, since the purpose of the TOD urban spatial structure is "high-density and multi-use development," analyzing the up-zoning effect in terms of diversity of building use will also be constructive.

There is a shortage of available space for development in Seoul. However, due to population and family structure changes, the demand for more housing and life-related SOC is consistently present. Therefore, to avoid orderless development in the city, careful spatial consideration is crucial. In addition, various tasks lie ahead in Seoul, such as responding to climate change and preserving its urban identity. Considering this, it is essential to form a compact city centering on TOD and reduce the entire city's energy through this. Future studies that precisely analyze the TOD up-zoning policy can serve as a helpful urban planning tool in preparation for the future.