國家와 地方自治團體間 紛爭解決制度에 관한 公法的 硏究

Abstract

지방자치제도의 실시에 의하여 국가에 대한 지방자치단체의 독립성이 법적·제도적으로 보장되기 시작하였다. 그 결과 지방자치단체의 자율성이 제고되고 국가와 지방자치단체간의 상호협력의 필요성이나 이해의 상충 또는 경쟁관계가 확대됨에 따라 지방자치와 관련된 분쟁이 증가하는 것은 불가피한 일이라고 할 수 있다. 이것은 단순한 이론상의 가정이 아니라 지방자치가 제도화되어 가는 과정에서 나타나는 필연적인 현상으로서 최근까지 발생한 분쟁사례들을 통해 경험적으로도 입증되었다. 따라서 불가피하게 발생할 수 밖에 없는 분쟁에 대해 단순히 ‘지역이기주의’의 관점에서만 문제 삼을 것이 아니라, 당사자인 국가와 지방자치단체를 최대한 존중하면서 어떻게 분쟁해결을 위한 조화점을 찾을 것인가가 연구의 핵심이라고 할 수 있다. 지금까지 우리나라에서는 분쟁을 해결하기 위한 사법적(司法的) 분쟁해결수단으로 헌법소송과 행정소송이라는 길을 열어 놓고 있는데, 이 중에서 국가와 지방자치단체간의 분쟁에 대해서는 권한쟁의심판이 대표적이며, 일부 지방자치법상에 행정소송적 성격을 갖는 소송들(즉, 지방자치법 제157조 및 제159조의 소송)이 있다. 그런데, 권한쟁의심판의 경우에는 단심제이고 사실심리가 제한되어 있는 반면에, 행정소송은 원칙적으로 3심제이고 사실심리가 충실히 이루어질 수 있지만, 현행법상 규정되어 있는 소송들이 신속한 처리를 명목으로 대법원 단심제로 하고 있으므로 권한쟁의심판과 별 차이가 없다. 또한 소송간의 관할권 중복문제로 인하여 헌법재판소와 법원간의 재판결과가 상충될 수 있다는 문제도 안고 있다. 다른 한편, 신속하고도 경제를 중시하는 현대사회에서는 분쟁해결을 위하여 대체적 분쟁해결이라는 수단이 필요하게 될 뿐만 아니라 그 정당성이 있게 된다. 그러나 이러한 필요성에도 불구하고 국가와 지방자치단체간의 대체적 분쟁해결제도는 활발히 활용되고 있지 못하다. 즉, 재판상 조정 및 화해제도는 실무에서는 활용되고 있지만, 학설상으로 이를 인정할지 여부에 대하여 아직 논란이 있고, 하천관리위원회를 포함한 기타 대체적 분쟁해결제도는 당해 분야를 둘러싼 분쟁만을 그 대상으로 하고 있기 때문에, 입법과정에서의 문제, 정책적 문제 등을 포함하여 앞으로 일어난 분쟁들을 해결하기에는 충분하지 못하였다. 이러한 이유로 새로운 분쟁해결제도가 도입될 필요가 있는데, 이를 위하여 일본의 법제에 대한 비교법적 고찰을 통하여 우리나라의 현실에 맞는 새로운 분쟁해결제도를 구상(構想)하였다. 우선, 행정과정에서의 분쟁해결제도로서는 제3자 기관을 설치하는 것이 타당할 것이다. 이러한 제3자 기관의 기본골격을 보면 다음과 같다. 첫째, 처리하는 분쟁의 대상은 국가와 지방자치단체간 사무를 처리함에 있어서 의견을 달리하여 다툼이고, 그러한 분쟁이 발생하였을 때에는 국가 또는 지방자치단체의 신청에 의하여 제3자 기관이 판단한다. 둘째, 제3자 기관은 중립적이고 전문적인 식견을 가지고 있는 위원으로 구성된다. 셋째, 제3자 기관은 국가 및 지방자치단체 행위의 합법성 뿐만 아니라, 정당성에 대해서도 심사할 수 있다. 넷째, 제3자의 보호를 위하여 당사자에게만 효력이 발생하도록 하고, 제3자 또는 행정청의 공익적 판단을 구속하지 않도록 그 효과를 제한 할 수 있도록 한다. 그런데 행정과정에서의 분쟁해결제도의 유용성은 어디까지나 사법적 분쟁해결이 분쟁의 최종적 해결수단으로 기능하고 있을 때 비로소 극대화될 수 있다. 또한 분쟁이 사법적 심급에서 종국적으로 해결될 것이라는 사실 자체가 이들 대체적 분쟁해결의 효용성을 기대할 수 있게 해주는 우호적인 법적 환경으로 작용한다고 할 수 있다. 다시 말해 대체적 분쟁해결방법이 활용되고 실효를 거두기 위해서는 강력하고도 효과적인 사법적 분쟁해결절차가 마련되어 있어야 한다는 것이다. 다만, 우리나라에서는 헌법소송인 권한쟁의심판과 행정소송간의 중첩되는 문제가 있다는 것은 주지하는 바와 같다. 따라서 제3자 기관의 대상이 되는 사안에 따라서 헌법소송과 행정소송이 중복적으로 제기되지 않도록 소송별 관계정립을 시도하였다. 즉, 헌법재판소는 헌법상의 권한배분문제를 포함한 헌법분쟁만을 다루고, 이를 제외한 非헌법적 분쟁에 대해서는 법원이 다루도록 하는 법정책적인 해결을 본 논문에서 시도하였다. 나아가 지방자치제도가 활성화되고 행정조직의 민주화 내지 독립성 보장이 진전되어 감에 따라 국가와 지방자치단체간의 공법적 권한분쟁도 늘어날 것이 예상되므로 기관소송이나 항고소송의 활용범위를 확대하는 방향으로 나아갈 수 있는 입법론을 함께 제시하였다.; Local governments' independence from the state has been legally and systematically secured by putting the local government system in operation. According to the increase of local governments' self-regulation, not only the necessity of mutual cooperation between the state and local government but also conflict of interests and competitive relations between them have been enlarged. Therefore, it is essential that the disputes concerning local autonomy has also increased. Systematization of local autonomy is not merely a theoretical assumption but an unavoidable phenomenon appearing the process, as well as that was empirically proven through dispute cases that have arisen until recently. Consequently, we should not regard the unavoidable dispute cases as a simple of 'regional self-centeredness.' In that sense, the main purpose of this study is to find out a reconciliatory point for dispute resolution while respecting both parties of the state and local government to the utmost. Until now, Korea, as a judicial dispute resolution method, has adopted constitutional and administrative suits. Of them, adjudication of right dispute is a representative for dispute resolution the state and local government. Additionally, we can find the suits of administrative characteristics in some local governments' act such as suits under Articles 157 and 159 of Local Government Act. In case of judgment on competence dispute, the litigation is based on the single-trial system as well as its trial of facts is restricted. On the contrary, administrative suits are generally based on the three-trial system and its trial of facts can be sufficiently implemented. However, there is no substantial difference between judgment on competence dispute and administrative suits under the current acts because the latter is based on the single-trial system of the Supreme Court for the purpose of rapid resolution. In addition, there can be a problem of conflict of the judicial judgments between the Constitutional Court and general court on account of concurrent jurisdictions. On the other hand, modern society, which attaches importance on rapidity and economical efficiency in dispute resolution, needs alternative and legitimate methods of dispute resolution. Nevertheless, alternative dispute resolution (hereinafter, ADR) system between the state and local government is not widely used. Although mediation and settlement systems at trial are practically employed, whether they can be recognized in theoretical aspect still remains uncertain. Moreover, as the other ADR systems including the River Administrative Committee were established for dispute resolutions on a particular field, they were not sufficient to settle future disputes that could arise in the legislative process, policy making and enforcement, etc. For that reason, it is, I think, necessary to introduce a new dispute resolution system. Therefore, this study seeks a new dispute resolution system appropriate for current situation in Korea, with special reference to comparative analysis on the Japanese related acts. To conclude, I think that it is reasonable to establish a third institution as dispute resolution mechanism in the administrative process. The basic framework of the third institution is as follows: first, disputes which arise from the different point of view between the state and local government over handling duties should be the subject matter, and in the event of such disputes, the third institution has competence on them according to the request of the state or local government; second, the third institution should consist of committee members with neutral and specialized insights; third, the third institution can review the justification as well as legitimacy of the state and local government activities, and fourth, its legal effect should be limited within the parties for the protection of a third party and in order not to bind a third party's or an administrative agency's judgment for public interests. The usefulness of dispute resolution in the administrative process can be finally maximized when civil dispute resolution can function as a final resolution method on disputes. In addition, the fact that disputes can be ultimately resolved through the civil trial system can serve as a legally-friendly environment that allows ADR to be useful. This means that enforceable and effective civil dispute settlement procedures should be provided in order for ADR method to be useful and effective. However, it must be noted that Korea, as already mentioned above, has the problems of jurisdictional overlapping between constitutional suits and administrative suits of judgment on competence dispute. This study, therefore, attempts to establish relations relating to respective suits according to the matters for a third institution in order for constitutional and administrative suits not to be concurrently brought. In other words, this study seeks for resolution as a matter of law and policy where the Constitutional Court only handles constitutional disputes including issues of right distribution under the Constitutional law except for which general courts handle the other constitutional disputes. This study, in prospecting that disputes over public law rights between the state and local government will increase as long as not only local autonomous system will be more activated but also ensuring democratization or independence of administrative organizations will be more advanced, further suggests a legislative theory that can extend the scope of using agent suits or appeal suits.