地方自治團體에 대한 中央政府의 關與에 관한 硏究

Abstract

1994. 3. 16 민선자치가 출범하면서 본격적인 지방자치시대가 열리고 2006. 5. 31. 동시지방선거와 함께 민선4기를 맞이하게 되었다. 우리나라는 오랫동안 경제발전이라는 목표를 위해 지방자치단체에 의한 행정보다 중앙정부에 의한 중앙집권적 행정으로 국가를 경영하여 왔다. 우리나라처럼 국토가 협소하고 언어ㆍ생활양식 등이 지방에 따라 별 차이가 없는 단일민족국가에서는 오히려 중앙집권제의 강화가 바람직하지 않는가 하는 견해도 없지는 않다. 그러나 지식정보화시대, 세계화시대의 도래로 말미암아 중앙집권적 성장 전략은 한계에 이르게 되었고, 지방지치단체에 의한 경쟁력이 오히려 국가발전에 성장 원동력으로 부각되고 있다. 그리고 국내적으로는 국민들의 고조되는 시민의식과 행정에의 참여의욕에 부응할 수 있는 공정하고 투명하며 민주적인 조직체제와 자율적인 행정운영이 요구되고 있다. 새로운 시대를 맞이하여 우리나라도 지방자치의 실질화를 통해 지역발전을 이루고 나아가서 국가발전을 도모할 시기에 이른 것이다. 그러나 지방자치제도가 본격적으로 시행되고 11년이 지난 지금도 지방자치단체는 중앙정부에 의해 지방자치제도 시행 이전과 다를 바 없는 관여를 받고 있다. 아직도 우리나라에서의 지방자치단체에 대한 중앙정부의 관여는 과거의 중앙집권적ㆍ고권적 자세를 버리지 못하고 있다. 지방자치단체가 더 이상 중앙정부의 하급기관에 머물지 않고 대등한 관계를 형성하여 동반자적 지위에서 서로 협력해 나가는 것이 현대사회의 흐름이라는 것은 일본, 독일, 프랑스와 같이 우리나라보다 지방자치의 역사가 긴 나라들의 발전과정과 현재의 상태를 검토하면 쉽게 알 수 있다. 이러한 문제의식 아래에 본 논문에서는 현재 우리나라의 지방자치단체에 대한 중앙정부의 관여의 문제점을 지방자치법을 중심으로 살펴보았고 외국의 사례를 비교해 보았다. 이러한 연구에 따라 우리나라 지방자치법상의 지방자치단체에 대한 중앙정부의 관여의 법적 문제점 및 개선 방안을 지적하였다. 우리나라의 지방자치법은 사실상 지방자치제도를 무의미하게 할 정도로 위임사무와 자치사무에 대하여 강력한 관여 수단을 규정하고 있고, 특히 자치사무에 대한 관여는 지방자치단체의 자치권에 대한 중대한 제약이 되고 있다. 자치사무에 대한 중앙정부의 관여는 합목적성관여와 사후교정적 관여에 대한 사법적 방법에 국한되어야 한다. 그리고 위임사무는 중앙정부의 이해관계에 중대한 영향을 미치므로 자치사무에 비하여 중앙정부 관여의 허용 범위가 확대된다 하더라도 그 업무를 수행하는 주체가 지방자치단체라는 독립한 법인격인 점을 고려한다면 현행의 관여수단은 지나치게 우월적이다. 또한 중앙정부의 관여에 대해 지방자치단체가 구제를 받기 위한 쟁송수단이 미비하고 체계적으로 규정되어 있지 않다. 이러한 문제점들이 있는 관련 법령들의 개정을 통해서 중앙정부의 관여의 문제점을 상당 부분 개선할 수 있을 것이라고 판단된다. 지방자치제도의 본질이 무엇인지의 문제를 떠나서 우리나라의 지방자치제도는 국가의 최고 법규범인 헌법에 의해 보장되고 있는 제도이다. 지방자치제도가 헌법에 규정되어 있다는 것은 지방자치제도가 우리나라의 민주주의의 성장과 국가발전에 기여하는 제도임을 국민이 인정하고 있는 것이다. 그렇다면 지방자치제도를 최대한으로 실현하는 것은 중앙정부의 헌법상 의무이며, 이를 요구할 수 있는 것은 국민의 헌법상 권리이다. 중앙집권적 행정이든 분권화된 지방자치행정이든 그 자체가 궁극적인 목적은 아니며, 이를 통하여 국민 내지 주민의 인간다운 삶의 확보를 꾀하고 나아가서는 국가 전체의 발전을 확보하려는 데 있다. 결국 지방자치단체에 대한 중앙정부의 관여의 문제, 중앙정부와 지방자치단체의 관계 설정의 문제도 어떠한 방향이 주민의 인간다운 삶의 확보를 위해 바람직한 것인가라는 관점에서 깊이 있게 논의되고 검토되어야 할 것이며, 이러한 관점에서 지방자치제도의 규정에 대한 정비가 이루어져야 한다. 지방자치제도의 전면적인 개편을 통하여 주민의 복리 증진과 국가발전을 위한 지방자치단체의 실질적인 자치권을 보장해 주는 방향으로의 지방자치제도의 개정이 활발히 논의되어 실현될 수 있기를 기대한다.; Since the government election sailed forth on March 16th, 1994, full-scale local governments opened and the fourth year of popular elections were held along with local government elections on May 31st, 2006. Our nation has been more focused on governing the country under central authority administration by the central government than local government administrations to attain the goal of economical improvement for a long period of time. Many disagreeing opinions arise because the territory of our country is confined and the languages and customs from different regions do not significantly fluctuate from each other and therefore the enforcement of the central government authority is not appropriate in this single-race nation. However, the strategies to enforce the central government authority has encountered its limit due to the growth of an information based society and augmentation of a global society. As a result, competition between local government administrations is even more emphasized as a motive for national progress and growth. In addition, it is required for government administration to be more just and sincere so citizens can more enthusiastically contribute to the government. It is time for our nation to improve local regions and furthermore the nation through substantial local government administration. However, it is examined that local government corporations haven’t changed since local government administrations have been strengthened more than ten years ago. The stereotype of the central government administration toward local government systems is still based on the past central government’s superiority. It is easy to tell that leading the local governments from inferiority to superiority and negotiating with them equivalently are the current flows of modern societies if you observe the history of local government systems in Japan, Germany and France and compare the pace of our national development with these countries. Under these circumstances, the problems of local government systems and central government administration in our country were discussed and some examples of foreign governments were compared in this document. Also, the problems and solutions of central government authority’s concern toward local government systems were conferred. The regulation for commissions’ and governmental tasks were strictly enforced so that local government legislations actually even seem to be worthless. Particularly, the concern for commissions’ tasks is restricted by the right of local government administration. The central government’s concern for commissions’tasks should be restricted by the lawful policies of posthumous explanation. Since commissions’ tasks significantly affect the relationship with the central government, the current contribution processes are extremely superior when considering independent, juridical local governments although the range of the central government’s concern extends. Also, the means of disagreement lawsuit of local government systems for emancipation are insufficient and not systematically enforced compared to the central government. It is expected that the most of the problems regarding the central government administration can be enhanced through improvement in legislation. The local government systems in our nation are supported by the constitution which is considered as the most powerful national legislation no matter what the essential qualities of the local government systems are. Being stipulated by the constitution means that the citizens approve the local government systems contributes to national development and the growth of democracy in our nation. So then, practicing the local government systems as much as possible is the duty of the central government administration and it is the citizens’ constitutional rights to ask for it. The ultimate purpose is not the type of the government itself, but extending the domain of humane lives and broadening the opportunity for our national development, furthermore. As a result, the problems of the central government’s concern toward local government systems and arguments between the central and local governments should be discussed and reviewed in terms of knowing what is better for the citizens, so revision of the regulations of local government systems may be required. I look forward to that the local government systems will be revised and widely discussed in order to guarantee citizens’ public benefit encroachment and national improvement through reorganizing the local government systems extensively.