濕地의 保全 및 管理 法制에 관한 硏究

Abstract

지난 수십 년 동안, 습지의 가치와 기능에 대한 인식의 전환이 활발히 이루어지고 있다. 과거에는 습지가 버려진 땅, 무가치한 땅으로 인식되어 왔고, 협소한 국토를 가진 우리나라는 습지를 간척 또는 매립함으로써 국토확장에 매진하여 왔다. 반면 세계 각국은 우리 보다 앞서 습지의 중요성을 인식하고 보전을 위해 노력하였고 1971년에는 “물새서식지로서 중요한 습지에 관한 협약”인 람사협약(Ramsar Convention)이 채택되었다. 람사협약은 특정 생물 종의 서식지로서 습지를 보호하려는 국제적 합의에서 출발하여 물새뿐만 아니라 생물다양성의 보고로서 습지의 가치를 제고하고 홍수조절, 수질정화 기능을 갖춘 습지를 보전하기 위한 노력을 발전시켜 왔다. 우리나라는 1997년 람사협약 회원국으로 가입하였고, 1999년에는 「습지보전법」을 제정하여 습지보전의 발판을 마련하였다. 그러나 현행 「습지보전법」이 절대적으로 보전해야 할 습지의 훼손과 파괴를 방지하는데 미흡하다는 지적이 제기되고 있다. 이에 본 논문은 우리나라의 현행 「습지보전법」과 습지와 관련이 있는 국내 법제의 문제점을 파악하고 그 개선방안을 제시하는 것을 목적으로 한다. 먼저 습지보전에 관한 기본법이라 할 수 있는 「습지보전법」은 보전대상인 습지의 범위가 협소하고, 습지보호지역의 지정 자체가 제한적이다. 또한 이행확보 수단의 미흡, 행위제한 예외사유의 불분명, 재정마련 방안의 미비 등의 문제점이 나타났다. 더불어 공유수면의 매립을 조장하는 「공유수면매립법」, 주민의견 수렴절차를 제대로 반영하지 못한 「연안관리법」을 비롯하여 「자연환경보전법」, 「자연공원법」, 「환경·교통·재해등에관한영향평가법」 등 습지와 관련한 국내법제의 내용을 검토한 결과 국내 습지의 보전과 지속가능한 이용에 미흡하다는 결론에 도달하였다. 이러한 결론 하에 국내법제의 개선방안을 고찰하기 위해 먼저 람사협약을 비롯한 습지 보전에 관한 국제협약을 살펴보고, 다음으로 비교법적인 관점에서 미국 연방의 습지와 관련한 규정과 정책을 검토하였다. 미국은 단일법으로서 습지의 이용과 보전에 관한 법률을 제정하지는 않았다. 그렇지만 다양한 연방규정과 정책을 통해 습지를 보전하고 있다. 미국의 습지와 관련한 대표적인 연방규정이 청정수질법(CWA) 제404조이다. 동법은 습지에 대한 준설 또는 매립물질의 배출과 관련하여 육군공병단(U.S. Army Corps of Engineer,)에게 허가권한을 부여하고 환경청(EPA)이 이를 감독하도록 하고 있다. 특히 청정수질법 제404조의 허가절차의 핵심적인 요소는 mitigation 규정에 있다. 즉, 제404조(b)(1)지침과 1990년 환경청과 육군공병단 사이에 체결된 양해각서(MOA)를 통해 매립 또는 준설의 허가의 요건으로서 습지를 비롯한 미국 내 수역에 환경적으로 악영향을 줄 수 있는 개발행위를 하고자 하는 경우에는 그 영향을 회피(avoidance), 최소화(minimization)하도록 하고, 환경적 악영향이 발생하면 이를 보상(compensation)하도록 하고 있다. 이밖에 다른 연방의 규정들을 통해서도 습지의 훼손을 방지하기 위해 노력하고 있다. 한편 습지보전에 관한 미국의 기본적인 정책방향은 “순손실방지정책(No Net Loss Policy)”에 있다. 더불어 미국은 청정수질법 제404조의 허가요건인 mitigation 의무를 완화하여 그 실효성을 보장하도록 하는 습지은행 프로그램을 실시하고 있다. 이러한 습지은행 프로그램은 일반적으로 개발자에게 대체습지 조성의 과도한 의무를 경감시키고 개발허가의 실효성을 보장할 수 있는 제도로서 기능한다는 점에서 지속가능한 개발을 위한 습지의 보전과 이용이라는 측면에서 주목할 만한 제도라고 하겠다. 이에 따라 본 논문은 국내 습지의 보전과 관리를 위해 다음과 같은 국내법제의 개선방안을 제시해보았다. 먼저, 현행 법률상 문제점을 개선하기 위한 방안으로「습지보전법」상 “연안습지”의 범위 확대, 훼손된 습지의 일부 보전과 인공습지의 조성에 관한 규정의 의무화, 행위제한의 예외 최소화, 그리고 습지보전에 필요한 재정확보를 위한 습지이용부담금 신설 등이 필요하다. 다음으로 연안관리법제의 개선방안으로 개별 법률에 의제되어 있는 개발행위를 규제하기 위해서 연안습지를 통합적으로 관리·보전할 수 있는 체계를 마련해야 한다고 본다. 더불어 습지의 훼손을 조장하는 「공유수면매립법」을 폐지하거나, 「공유수면관리법」 또는 「연안관리법」으로 통합하도록 하는 방안을 검토할 필요가 있다. 또한 지역주민들과의 갈등을 해소하기 위해 주민의견 수렴절차를 개선해야 한다고 본다. 이밖에도 갯벌을 「자연공원법」상 국립공원화하거나 습지보호지역 이외의 소규모 개발 사업에 대해서도 환경영향평가를 하도록 하는 방안이 요구된다. 이와 더불어 미국 연방의 습지에 대한 개발 허가절차인 mitigation 제도의 국내 도입방안에 대해 제시하였다. 습지의 순손실방지는 습지의 보전과 관리를 위한 정책적 목표로서 우선적으로 국가의 습지정책 수립에 반영되어야 한다. 특히 습지를 훼손하는 또는 훼손할 우려가 있는 개발사업을 허가함에 있어, 대체습지의 조성을 의무화하거나 사업자에게 생태계보전협력금과 같은 대체습지 조성비용을 납부하도록 하는 방법을 통해 습지은행 프로그램을 국내법제에 수용하는 방안을 모색해 보았다.; For last a few decades, acknowledgement of wetlands values and functions has been dramatically changed. Until now, wetlands had been considered as abandoned or useless lands. Especially, Korea, which didn't have a long land, has strived to reclaimed land from wetlands in order to extend territorial land. On the other hand, many developed countries(such as EU, U.S. and so on) worked hard to conserve wetlands, early acknowledging the importance of wetlands. As a result, International Ramsar Convention(Convention on the Wetlands of International Importance, Especially as Waterfowl Habitat) was adopted in Ramsar, Iran, 1971. Although Ramsar Convention was started by international agreement to protect habitats of specific species, this convention has been developed to promote the value of wetlands as a treasure house of biodiversity as well as a waterfowl habitats, and to conservate wetlands which have functions of flood control and purification of water quality. Korea joined the Ramsar Convention in 1997 and enacted the Wetlands Conservation Act in 1999. But this Act, as it stands, is blamed that it is insufficient to prevent wetlands loss and destruction. Thus, this study intends to understand problems of existing Wetlands Conservation Act and other relevant Acts and then to present improvement scheme of these domestic legislation. First of all, Wetlands Conservation Act has some problems which are limited the scope to conserve and designate the wetlands as well as there are little measures to guarantee the implement of conservation of wetlands and the exception of restrictive practice is unclear. In addition, there are no financial provision to support the implement of this Act. Also, this study concluded that other domestic legislations were insufficient to conserve the wetlands, reviewing domestic legislations relevant to wetlands. For instance, some domestic laws might encourage reclamation on the public water(including tidal flat) and the Coastal Zone Management Act(1999) didn't enough to include the process of collecting public opinion. This study reviewed the Ramsar Convention as well as other international conventions on the wetlands, and U.S. federal regulations, policies, and programs in terms of comparative law. The U.S. federal policy of wetlands is no net loss policy. And Clean Water Act Section 404 plays an important role in conserving the wetlands. This Act regulates activities that result in the discharge of dredged or fill material into waters of the United States. Under Section 404, U.S. Army Corps and Engineers have the authority to issue permits and Environment Protection Agency can veto USACE's permit if EPA determined that the discharge would have unacceptable adverse impacts on wetlands. Especially, the key role of USACE's permit process is the legal duty of mitigation. Mitigation duty requires avoidance and minimization of wetlands damage, and if developer inevitably damaged wetlands, developer should compensate wetlands corresponding to the damaged wetlands. Meanwhile to ease the mitigation duty(especially, compensatory mitigation), mitigation banking program is alternatively using in U.S.A. Generally, mitigation banking is considered as an effective system to conservate wetlands. Consequently, this study suggests the improvements of Wetlands Conservation Act(1999) such as extending scope of coastal wetlands, requiring legal duty of establishing alternative wetlands, minimizing exception of restrictive practice, and creating fund. And I suggest that we adopt U.S. federal mitigation systems and mitigation banking program into our legislation.