한국의 BTL 사업에 관한 연구

Abstract

보육서비스는 출산율 및 여성의 경제참여율과 직결되며 국가의 미래를 좌우하는 국가정책의 핵심적인 요소가 되었다. 또한 보육서비스의 확충은 한국사회의 저출산 고령화의 급격한 진행과 함께 더욱 강조되고 있다. 정부가 공보육 강화를 위해서 매년 보육재정을 확대한 결과 2002년부터 2006년까지 보육재정은 3배 가까이 증액되었다. 그러나 국공립시설과 민간시설은 서비스의 질과 가격에 큰 차이가 있다. 정부는 2006년부터 민간보육시설에 대한 기본보조금 지원을 통해 정부지원시설과의 불균형을 해소하기 위해서 노력하고 있으나, 공보육 강화라는 목적달성의 실효성을 극대화하기 위해서는 무엇보다도 현재 5%에 불과한 국공립보육시설을 확충하는 것이 급선무라고 하겠다. 그러나 정부의 국공립보육시설 확충을 위한 정책은 성과가 미미한 수준이며 그 성공여부도 매우 불투명한 상태이다. 국공립보육시설의 확충을 빠른 시일내에 이루기 위해서는 새로운 방안을 모색해야 한다. 본 논문의 연구 목적은 민간투자방식의 하나인 BTL사업방식(build - transfer - lease: 임대형 민자유치)에 의한 국공립보육시설의 공급의 가능성과 그 조건이 가능할 것인지를 검토하는데 있다. 이를 위해 본 논문에서는 관련기관 공무원, 민간 건설업계 담당자, 보육시설 관계자 및 소비자 등을 망라한 이해관계자들을 대상으로 심층면접과 관련 문헌 검토를 실시하였고, 그 분석결과에 기초하여 BTL사업방식에 의한 국공립보육시설 도입의 가능성을 검토하고 공급을 가능하게 하는 조건들을 분석하고자 하였다. 우선 국공립보육시설의 공급사업을 공공사업의 관리측면에서 분석해 본 결과, 국공립보육시설의 공급은 BTL의 대상사업으로서의 다음의 조건을 만족시키고 있는 것으로 나타났다. 보육시설은 정부가 국민에게 기초적 서비스제공을 위해 의무적으로 건설, 운영해야 하는 국공립시설이며, 시설이용료 수입으로는 민간투자비 회수가 어려운 시설에 해당되므로 BTL 사업의 우선대상이 된다. 또한 보육시설은 시설의 조기확충이 시급하나 재정여건상 투자가 더디게 이루어지고 있는 시설이며, 2005년 1월 개정된 민간투자법에 열거된 44개 시설에 포함되어 법적 요건에 부합되는 시설이므로 BTL 사업의 우선대상이 될 수 있다. BTL방식을 통한 공공시설의 공급을 위한 고려요인을 체계적으로 분석해본 결과, 다음과 같은 5가지의 주요 요인을 고려해야 하는 것으로 분석되었다. 사업화 단계, 사업자 선정단계, 재정조달 단계, 운영관리 단계 그리고 사업 외 요인 등이다. 이 중 국공립보육시설의 공급과 가장 관련성이 높고 복잡한 조건(condition)을 가지고 있는 요인은 단연 사업화 단계와 사업 외 요인이었다. 심층면접에 의하면 국공립보육시설 공급 사업은 여러 가지 이해관계에 얽혀 사업화 단계에서부터 어려움을 겪고 있었다. 또한 여러 과정을 거쳐 막상 도입이 시도 되더라도 사업 외적인 요인들의 복잡한 조건들로 인해 수월한 진행이 이루어지지 못하고 있음을 알 수 있었다. 사업화 단계의 주요 이슈는 국가가 전략적으로 적시공급정책과 사업성을 확보하는 일이다. 사업성 확보와 관련하여 민간사업자가 사업성을 가질 수 있을 정도의 일정한 사업규모(최소 300억 정도)로 시설을 확충하는 것에는 여러 가지 난점들이 존재한다. 따라서 본 연구에서는 대안을 찾아보고자 하였으며, 가장 현실적인 대안으로 복합시설의 틈새번들링(niche-bundling)을 제안하였다. 사업자 선정 단계와 관련한 주요 이슈는 사업자의 특성을 어떻게 구성할 것인가 하는 점과 선정방식을 어떻게 해야 하는가의 문제이다. 보육시설 건설은 그 특성상 여타 건물에 비해 특히 안전에 대해 매우 까다로운 설계/시공의 조건들을 가지고 있으므로 이러한 조건들을 명시하는 것은 중요한 요인으로 평가되었다. 한편 현행 선정방식의 문제점으로 지적된 저가입찰의 문제가 그대로 보육시설 시공의 부실로 이어지지 않도록 심사평가 점수배정 가운데 가격점수의 배점을 낮게 조정하는 등 제도적 보완을 모색하여야 하는 것으로 나타났다. 재정조달의 경우 정부의 채무부담 문제나 세대간 이전의 문제 등이 주요 이슈로 정리될 수 있다. 보육사업의 경우 이러한 재정 문제 전반에 대해서 사회적 합의가 충분히 이루어져 있으며 정부 예산도 점차 확대되고 있는 추세이다. 그러나 지방자치단체의 예산확보와 사업수행에는 어려움이 많은 것으로 나타났다. 운영관리의 경우는 서비스 품질과 고객만족을 관리할 수 있는 능력을 정부가 확보하고 있는가의 문제로 정리될 수 있다. 보육시설은 그 속성상 보육서비스의 복잡성과 전문성을 인지하고 있는 사업자가 필요하다. 본 연구에서는 현행 보육시설 평가인증제도 등에서 사용되는 수준의 품질관리 척도나 고객만족 척도를 사용하되 서비스평가위원회의 구성만으로는 품질관리가 충분하지 않을 수 있다고 지적하고, 서비스의 소비자인 학부모가 포함된 보다 정밀한 모니터링 시스템이 필요하다고 제안하였다. 사업 외 요인은 현행 BTL공급을 방해하는 주요한 요인 가운데 하나이다. 상위 계획 또는 관련 제도의 정비를 통해 해결해야 할 문제 혹은 정치적 이해관계자들 간의 선호를 중재하고 협의하여야 하는 문제이다. 이는 정부 최상위 기관의 유권해석과 정치적 결단이 있거나 소비자인 학부모(국민)를 포함한 거버넌스적 해결방식으로 검토할 수 있다. 문제의 핵심은 결국 소비자가 빠진 공급주체간의 다툼이라고 정의된다. 관련 제도 전반에 관해서 보육시설 공급과 가장 밀접한 이슈는 역시 지방자치단체의 부지확보 문제이다. 이는 지방자지단체가 예산을 확보할 수 있도록 하거나 보육시설 확보를 위한 특별법 혹은 대통령령 등을 통해 지방자치단체를 독려하는 방법 등을 고려할 수 있다. 현재의 국공립보육시설 5% 점유만으로 보육의 공공성을 실현하기는 불가능할 것이며, 따라서 국공립보육시설은 앞으로 빠른 시일 안에 대폭 확충되어야 할 것이다. 이러한 시대적 요구에 부응하기 위한 정책의 일환으로서 본 연구는 BTL사업방식을 대안으로 제시하였으며, BTL사업방식의 타당성과 실현가능성을 높일 수 있는 정책조합을 제시하였다. 본 연구의 이러한 제안이 보육의 공공성을 확대하여 아이를 낳아서 안심하고 맡길 수 있는 사회적 분위기를 만들고, 궁극적으로는 저출산 문제를 극복하고 여성의 경제참여율을 높여서 미래의 국가 경쟁력을 강화하는데 도움이 되기를 기대한다.; Childcare services are very important to increase fertility rates and economic participation of women, and have become an essential element of national policy. Expansion of childcare services is increasingly emphasized with the rapid trend of "low fertility rates and aging" of Korean society. The government has expanded childcare budget every year, and it has tripled between 2002 and 2006. However, there are substantial gap in the quality of services and their fees between public and private childcare centers. The government has been trying to reduce the gap through basic subsidy to private childcare facilities since 2006, but expansion of public childcare centers that comprise only 5% of total childcare centers is very urgent in order to effectively realize the goal of strengthening public childcare services. However, the government's policy to expand provision of public childcare centers has failed to realize the anticipated result. Its implementation is mostly slow and the prospect of its success is uncertain, so a new approach is necessary in order to rapidly expand public childcare facilities. The purpose of this dissertation is to explore the possibility of and the conditions for provision of public childcare centers through Build- Transfer- Lease (BTL) scheme, which is a way of attracting private investment in public infrastructure projects. Based on in-depth interviews with stakeholders such as public officials, private construction industry, managers and consumers of childcare centers as well as critical review of relevant literature, this study analyzed and examined the possibility of introduction of BTL as a way to provide public childcare facilities and the conditions that make it possible. The provision of public childcare centers meet the following conditions as a BTL-type project. Childcare centers are public infrastructure that the government should construct and manage to provide citizens with basic services, and hence a priority project based on BTL scheme. Childcare centers are facilities that are hard to recover private investment through income from service fees. They are public infrastructure, whose expansion is urgently needed but the investment for it is delayed because of financial difficulty. They meet the legal requirements, because they are included in the 44 categories of public facilities in the Mingan Toojabeob (Private Investment Act) that was amended in January 2005. The results of this study suggest that five aspects should be considered in order to provide public facilities through BTL scheme. They are project design, selection of constructors, financing, management, and other factors. The study finds that project design and "other factors" are the two most important aspects that are highly relevant to the provision of public childcare facilities, posing most complicated problems. In-depth interviews reveal that most stakeholders face difficulty from the project design stage and that factors other than BTL produce complicated conditions and hinder swift progress of the project. Main issues at the project design stage were policy of timely provision as a national strategy and profitability of the project. Regarding the profitability of the projects, there were a variety of difficulties in expanding the scale of a project to a certain degree (at least 30 billion Won) so that private investors can make profit. This study proposes niche-bundling of multipurpose facilities as the most realistic solution. The most important issues at the constructor-selection stage were how to characterize appropriate constructors and how to design selection process. Since construction of childcare centers requires meeting difficult safety conditions, clarifying these requirements was critically important. On the other hand, existing methods of low-price bidding tend to produce flimsy construction of childcare centers. Therefore, an alternative method is needed to solve this problem. This study argues for lowering the relative weight of price points in the screening process to discourage low-price bidding. Main issues at the financing stage are problems of the government's debt burden and intergenerational transfer. In the case of childcare provision, there is sufficient social consensus and the budget has been increasing gradually. However, local governments still have many difficulties securing budget and implementing them. The main issue at management stage is whether the government has the ability to maintain the quality of services and customers' satisfaction. Construction of childcare centers requires constructors who recognize the complexity and specialty of childcare projects. The use of quality control scale and customer satisfaction scale that has been adopted by existing childcare center evaluation and authentication rules is fine, but establishing service evaluation committee does not guarantee quality control. Hence, this study proposes introduction of a more elaborate monitoring system that ensures participation of parents of children as consumers of the services. "Other factors" are very seriously hindering BTL-type provision of childcare centers. They are ultimately problems that should be solved through improving higher-level planning and related systems or problems of consulting and mediating different preferences of various political interests. This requires an authoritative interpretation or political determination of the highest level of government agency or a solution through governance that includes parents as consumers. This problem is defined as a struggle between providers that excludes consumers. An important issue for childcare facility provision is securing of land by local governments. Possible solutions include helping local governments to secure required budget and encouraging them through enactment of a special law or presidential decree for provision of childcare facilities. The goal of strengthening public childcare services cannot be realized without increasing the proportion of public childcare centers, which is just 5 percent currently. Hence a rapid expansion of provision of public childcare centers is urgently needed. This study proposes BTL scheme as a most efficient way of achieving this national goal, and presents policies that can enhance validity and feasibility of BTL-type projects. I hope that my proposals will contribute to improving public childcare services and ultimately to strengthening national competitiveness by increasing fertility rates and women's economic participation.