국가 재난 및 안전관리 정책에 관한 분석적 연구

Abstract

18세기 산업혁명이후 과학기술의 진보와 더불어 인류는 더 많은 위험에 직면하게 되었으며 Beck은 근대사회의 이러한 현상적 특징을 위험사회의 개념으로 포착하였다. 우리나라 역시 위험사회의 개념으로 이해가 가능하다. 선진국과 비교할 때 우리나라의 안전관련 지표는 상대적으로 낮게 나타날 뿐만 아니라 1990년대 성수대교 붕괴 사고, 삼풍백화점 붕괴 사고, 구포 열차사고와 2000년대 화성 씨랜드 화재사고, 대구지하철 화재사고 등과 같은, 지난 십 수 년 간 발생한 대형재난의 사례에서도 이를 확인할 수 있다. 따라서 현 시점에서 중요한 이슈는 우리 사회를 더 안전한 곳으로 견인하기 위한 대안을 모색하는 것이다. 이를 위해서는 우리사회에서 재난 및 안전관리와 관련해서 빈번히 지적되는 문제가 무엇인지를 확인하는 작업이 선행되어야 한다. 본 연구는 우리나라에서 재난의 발생과 관련하여 지적되는 가장 큰 문제점으로 재난이 인재(人災)라는 지적, 재난관리체계의 미비의 문제, 복구위주의 재난관리의 문제 등을 확인하였다. 그러므로 보다 효과적으로 재난 및 안전관리 정책을 추진하기 위해서는 이러한 문제들에 대한 해법을 모색하여야 하며 본 연구의 목적이 여기에 있다. 연구 목적을 달성하기 위해 본 연구는 다음과 같은 3가지의 연구문제를 선정하고 이에 대한 대안을 모색하였으며 구체적인 내용은 다음과 같다. 첫째, 인재(人災)의 발생을 어떻게 예방하거나 그 피해를 경감시킬 수 있는가· 본 연구는 인재의 발생이 부주의나 태만, 사고징후나 정보의 무시 등과 같은 사람 혹은 조직의 행태에서 비롯된다는 사실에 주목하여 이러한 행태를 제어할 수 있는 전략 혹은 제도의 설계를 모색하였다. 이를 위해 본 연구는 재난을 확대·재생산하는 사람 혹은 조직의 행태로 사전징후의 무시, 책임논쟁, 사고의 은폐·축소 등을 꼽고 이를 재난화 특성으로 정의한 후, 일본의 공학계에서 대두된 실패론의 시각을 도입하여 재난관리차원에서 적용할 수 있는 전략을 모색하였다. 그 결과 유죄협상제도, 징벌적 손해배상제도의 도입, 독립조사위원회의 설립, 내부고발제의 활용, 잠재적 재난비용 평가의 제도화 도입 등의 전략이 제시되었다. 둘째, 보다 효과적으로 재난 및 안전 관리를 추진하기 위해서 재난관리체계를 어떻게 설계해야 하는가· 본 연구는 재난 및 안전관리의 선결조건의 하나가 재난관리체계의 구축이라는 사실에 기초하여 우리나라 재난관리체계의 토대가 되는 통합재난관리체계를 비판적으로 분석함으로써 이 문제에 대한 해법을 모색하였으며 그 내용은 다음과 같다. 지금까지 우리나라에서 통합재난관리체계에 관한 논의는 그 당위성에 편향되어 이루어져 왔다. 하지만 통합재난관리체계의 이론적·경험적 유용성에도 불구하고 이에 대한 비판적 시각은 필요하다. 왜냐하면 완벽한 재난관리체계의 존재는 불가능하기 때문이다. 본 연구는 통합재난관리체계의 논거를 분산관리의 문제점, 재난관리의 유사성, 총괄조직의 필요성, 재난단계별 관리의 이점 등으로 대별하고 이들 논거를 비판적으로 분석함으로써 우리나라 재난관리체계의 보완과 설계에 유용한 함의를 도출하였다. 첫째, 통합재난관리체계는 예방전략에 적합한 관리체계라기보다 대응전략에 적합한 재난관리체계이다. 둘째, 모든 유형의 재난에 공통적으로 적용될 수 있는 기능이 존재하는 것은 사실이지만 그것은 매우 제한적이다. 셋째, 총괄조직이 단일기관으로 조직화되어야 하는가의 문제는 한 국가의 특수성을 고려하여 결정할 문제이다. 마지막으로 통합재난관리가 강조하는 재난의 단계별 관리의 이점은 그 유용성에도 불구하고 이론적으로나 경험적으로 명확하게 규명된 논거가 아니다. 셋째, 대증적·복구위주의 재난관리에서 탈피하여 어떻게 보다 효율적인 재난 및 안전관리를 추진할 것인가· 재난관리에서 대증적·복구위주의 재난관리가 갖는 문제점은 바로 효율성에 있다. 왜냐하면 이러한 방식의 재난관리는 비용의 외부화와 도덕적 해이의 문제를 야기하여 결과적으로 바람직한 자원의 배분을 곤란하게 하기 때문이다. 본 연구는 재난 및 안전관리에서 효율성 구현의 문제를 위험 및 안전규제의 비용편익분석의 대안적 방법을 모색하는 데서 찾는다. 위험 및 안전규제에 비용편익분석의 방법을 적용하는 것은 위험규제가 경제적 효율성의 원리에 입각하여 결정되어야 한다는 시각을 반영한다. 하지만 문제는 비용편익분석의 방법을 적용하는 데 따르는 현실적 어려움이 이러한 가치를 구현하는 데 장애가 된다는 사실이다. 현실적 어려움은 주로 엄격한 수리적 모형을 추구하는 비용편익분석이 갖는 방법론적인 문제와 자료의 문제 등에서 비롯된다. 본 연구는 위험 및 안전규제의 정치·경제적 특성을 강조함으로써 비용편익분석의 방법이 갖는 현실적 문제를 해소하고 경제적 효율성의 가치와 함께 비용편익분석이 갖는 실질적 가치의 구현을 가능하게 하는 대안을 모색하였다. 이를 위해 본 연구는 공산품 안전관리 규제를 사례로 선정하였다. 그 결과 다음과 같은 함의를 도출하였다. 첫째 엄격한 수리 모형의 적용에서 오는 어려움을 해소할 수 있다. 둘째, 정치적 시각을 도입함으로써 비용편익분석이 갖는 실질적 가치 즉, 합리적 의사결정 기준의 제공, 이해관계자들의 인식의 차이를 조정하는 장의 역할, 규제관료에게 규제비용을 인식하게 하는 기회의 부여 등과 같은 가치의 구현을 가능하게 한다. 본 연구는 체계의 문제, 사람·조직의 행태, 시장실패와 사람의 비합리적 성향과 같이 거시적, 중범위적, 미시적 차원에서 재난의 발생과 관련되는 요소들을 분석하여 이들을 제어할 수 있는 재난 관리 체계, 전략 및 제도, 정책분석 등을 통합적으로 모색한 데 의의가 있다. 그럼에도 불구하고 본 연구에서 제시된 대안들이 적용될 수 있기 위해서는 현실적 조건 및 상황 등에 대한 세심한 고려가 선행되어야 한다는 점에서 본 연구는 한계를 갖는다.; Since the industrial revolution of the 18th century, humankind has increasingly been exposed to more risks derived from technological progress; Beck has defined this characteristic of the modern society as risk society. Korea could be understood in terms of risk society as well. Compared to other developed countries, not only the relatively low security-related index of Korea but also the examples of massive disasters such as Sung Soo Bridge collapse, Sam Poong Department Store collapse and Koo Po Train Wreckage of the '90s and Daegu Subway fire of this decade confirm that Korea has entered into a risk society. The most critical issue at hand is to come up with alternatives that will propel Korean society into a safer echelon. In order to do this, frequently identified problems of disaster and safety management policy should be verified first. This paper has identified these problems as first, the perception that disasters are man-made, second, inappropriate disaster management system and third, disaster management that is administrative arbitrary and allopathic, and focuses only on restoration. This paper thus attempts to come up with answers for these problems to promote effective disaster and safety management policy. This paper has developed three research questions and sought alternatives for each of the questions. First, how can it be possible to prevent the man-made disasters or minimize the damage in case they occur? This paper focuses on the fact that man-made disasters are caused by human or organizational behaviors of negligence, dereliction and disregard for disaster indications or information, and seeks strategies or institutions that will control such behaviors. For this purpose, this paper enumerates disregard for signals, engagement in blame games and concealment or curtailment of the truth as human or organizational behaviors that amplify and exacerbate disasters and defines these characteristics as that of disasterization. It is then attempted to find strategies to apply the failure theory perspective, which gained ground in Japanese engineering community, to disaster management. As a result, plea bargain, punitive damages, independent investigation organization, whistle-blow, and evaluation of potential cost of disasters are presented as possible strategies. Second, how should the disaster management system be designed to effectively promote disaster and safety management? Based on the fact that one of the prerequisites for disaster safety management is establishing an adequate disaster management system, this paper critically analyses the foundation of Korean disaster management system, the Integrated Emergency Management System. Until now, discussion on the Integrated Emergency Management System in Korea has been mainly on the appropriateness of the system. However, despite the system's theoretical and empirical usefulness, a critical approach is necessary as there is no such a thing as a perfect disaster management system. This paper categorizes the bases of the arguments as problems of decentralized management, similarities of different types of disaster management, need for a integrated organization and benefits of disaster-phase management; then this paper critically analyses these arguments to draw useful implications for designing of the disaster management system. It should first be noted that the Integrated Emergency Management System is more of a responsive strategy than a preventive one. Second, although it is true that the system possesses functions that can be applied universally to all aspects of disasters, they are fairly limited. Third, whether the integrated organization should be unified as a solitary organization is a matter of concern regarding the disaster-related environment of each state. Lastly, despite its usefulness of the argument on the benefits of disaster-phase management, it is neither theoretically nor empirically proven. Third, how can the current allopathic and restoration-based disaster management be overcome to promote an efficient disaster and safety management? The problem of allopathic and restoration-based disaster management lies in lack of efficiency. This is due to externalization of costs and moral hazard that result in undesirable resource allocation. This paper seeks solution to realizing efficiency in disaster and safety management policy by finding alternatives to cost benefit analysis of risk regulations. The perspective that application of cost benefit analysis on risk regulations should be based on principles of efficiency is also reflected on this paper. However, the problem lies in that there are difficulties in actually applying the methods of cost benefit analysis, which acts as an obstruction to accomplishment of these values. Such difficulties would be methodological problems of cost benefit analysis which pursues strict mathematical models and problems inherent in data. This paper first emphasizes the political and economical nature of risk regulations with the goal of overcoming actual problems of cost benefit analysis and seeks alternatives that would realize both the efficiency and essential values of cost benefit analysis. For this purpose this paper has adopted the case of consumer product safety management regulation and come up with the following implications. First, It is able to alleviate the difficulties derived from applying strict mathematical models. Second, by introducing the political perspective, this paper enables the actual value of cost benefit analysis- providing criteria for rational decision making, playing as an arbitrator between interested parties and giving opportunities for civil servants to realize regulatory costs- to be realized. This paper analyses disaster related factors from macro, middle and micro dimensions such as problems of the human and organizational behaviors, system, market failure and irrational tendency of people and attempts to carry out a consolidated search for disaster management systems, strategies, institutions and policy analyses to control these factors. However, the alternatives presented in this paper are meaningful insofar as a careful consideration on conditions and circumstances of the reality precedes.