효율적 토지관리를 위한 토지적성평가의 개선에 관한 연구

Abstract

새롭게 개편된 국토이용체계에서는 난개발로 인하여 다양한 사회문제를 발생시켰던 준도시지역과 준농림지역을 관리지역으로 통합하였으며, 보전할 곳은 보전하고, 개발할 곳은 계획적으로 개발할 수 있도록 다시 계획ㆍ생산ㆍ보전관리지역으로 세분하여 관리하도록 하였다. 특히 관리지역의 세분을 위한 도시관리계획의 수립 및 각종 도시계획사업의 결정과정에 해당 토지의 개발에 대한 적정성을 평가하는 토지적성평가 제도를 도입ㆍ시행하게 되었다. 그러나 지속가능한 토지자원의 관리와 이용이라는 측면에서 다양한 문제가 발생되고 있다. 특히 토지적성평가의 결과가 도시관리계획 입안을 위한 기초자료중 하나임에도 불구하고 관리지역 세분의 절대적인 기준으로 사용함으로써, 지역특성과 함께 다양한 인문ㆍ사회적 요인에 의해 결정되는 도시계획 과정에 제대로 활용할 수 없는 문제가 발생하고 있다. 이와 함께 관리지역 세분의 법정시한인 2007년 이후에는 관리지역 세분을 위한 평가체계Ⅰ을 지속적으로 운영해야 하는지, 아니면 관리지역 세분이 완료된 이후 용도지역 변경이나 도시계획시설의 설치 등 기타 관리계획 수립시 시행하는 평가체계Ⅱ만을 운영해야 하는지에 대한 명확한 규정이 정립되어 있지 않다. 또한 관리지역 세분화를 위하여 평가체계Ⅰ을 시행한 지역의 결과와 평가체계Ⅱ의 결과가 서로 상충되는 문제가 발생되고 있어 도시관리의 수단으로서 토지적성평가의 실효성에 대한 논란도 지속적으로 제기되고 있다. 따라서 본 연구에서는 관리지역 세분화를 위한 법정기한 도래에 따라 대부분의 지역에서 관리지역의 세분을 위한 평가체계Ⅰ의 수행이 완료된 시점에서 토지적성평가의 현황과 문제점을 분석하고, 관리지역 세분화 이후의 효율적인 도시관리수단으로서 토지적성평가 제도의 개선방안을 제시하는데 가장 큰 목적을 두었다. 특히 평가체계Ⅰ과 평가체계Ⅱ의 상충성 문제의 발생과 그 해결방안에 모색에 초점을 두었다. 이를 위하여 토지적성평가와 관련한 연구동향, 법, 지침, 선행연구논문 및 보고서 등을 바탕으로 문헌 고찰을 통해 토지적성평가의 일반적 문제를 도출하여 논문의 이론적 체계를 구축하였으며, 지역유형에 따른 8개 사례지역을 추출하고 실증분석을 통하여 평가체계Ⅰ과 평가체계Ⅱ에 의한 평가결과 분석, 평가체계Ⅰ과 평가체계Ⅱ의 비교분석 등을 통하여 토지적성평가의 문제점을 분석하고 개선방안을 모색하였다. 사례지역을 대상으로 분석한 문제점은 크게 평가수행과정의 문제와 평가결과의 활용문제로 대별할 수 있었다. 평가수행과정의 문제는 평가체계Ⅰ은 물론 평가체계Ⅱ에서도 평가를 위한 기초자료 구축과정에서 발생되는 문제, 우선등급 분류나 거리지표 측정, 비율지표 측정과 같은 평가지표 적용의 문제, 대체지표 사용, 가중치 적용, 적성등급의 역전과 같은 평가과정의 문제 등이 빈번하게 발생되고 있다. 특히 평가체계Ⅱ의 경우에만 발생하는 문제로는 불필요한 평가의 시행, 평가지표 적용 및 점수산정 문제 등이 나타났다. 평가결과의 활용문제는 주로 관리지역의 세분화 과정 또는 세분화 완료 이후에 발생될 수 있는 문제들이다. 관리지역의 경우 평가체계Ⅰ의 결과와 평가체계Ⅱ의 결과가 상이함으로써 발생하는 문제, 평가체계Ⅰ의 결과를 이용한 관리지역의 세분화 문제, 과다한 개발적성등급이 표출되는 평가체계Ⅱ의 적용이 문제점으로 나타났다. 이러한 문제를 해결하고 효율적인 도시관리의 수단으로서의 토지적성평가제도 개편하기 위하여 현행 평가체계를 유지하면서 개선할 수 있는 평가수행과정의 문제해결은 미시적 대안으로, 새로운 평가체계의 재정립이 필요한 개선대안 들은 거시적 대안으로 제시하였다. 미시적 개선대안으로 첫째, 기초자료의 개선을 위하여 정확도 높은 자료의 유지관리와 함께 평가체계Ⅱ에 이용되는 원활한 자료제공을 위하여 토지적성평가 자료관리기관을 제안하였다. 특히 자료관리기관을 통한 자료제공으로 평가과정에서 발생될 수 있는 의도적 왜곡 및 평가자체의 부실을 최소화하기 위한 것이다. 둘째, 평가지표의 개선사항으로 평가체계Ⅱ가 과도한 개발적성 등급을 양산한다는 비판과 평가체계Ⅰ과의 결과상충을 줄이기 위하여 평가체계Ⅱ의 우선보전대상 지역판정기준에 평가체계Ⅰ의 공적규제지역 내용을 일부 포함시키는 방안을 제시하였으며, 단순 직선거리로 되어있는 거리측정방법의 개선과 공공편익시설의 합리적인 조정방안을 제시하였고, 비율측정지표의 개선을 위하여 정부구축 주제도의 고축적화를 제시하였다. 셋째, 평가과정의 개선사항으로는 우선 평가체계Ⅱ에도 대체지표의 사용, 지표별 가중치의 탄력적 조정, 종합적성값 산정방식의 개선을 통한 적성등급의 역전문제 해결 등을 제시하였다. 거시적 개선대안으로는 관리지역만을 대상으로 하고 있는 평가체계Ⅰ의 확대와 평가체계Ⅰ과 평가체계Ⅱ의 일원화를 통한 도시관리지표로의 활용가능성을 제시하였다. 특히 실증분석 사례에서 도시지역의 주거ㆍ상업ㆍ공업지역을 제외한 모든 용도지역에 대해 현행 방식의 평가체계Ⅰ을 수행한 결과가 도시기본계획구상도와 일치하다는 점을 보임으로써 향후 도시기본계획이나 수정계획의 수립에 토지적성평가의 활용가능성을 입증하였다. 선계획ㆍ후개발의 국토이용체계 구축을 위하여 도입된 토지적성평가제도는 관리지역의 세분화가 완료된 이후에도 도시의 중장기적인 관리와 계획을 위한 지표로서 그 역할을 수행할 수 있도록 지속적인 연구가 시행되어야 할 것이다.; The revised Act on National Land Planning and Utilization designates semi-urban, semi-agricultural and forest areas as "control areas." In order to prevent unplanned development, these control areas have been reclassified under three subgroups - conservation, agriculture, and development. In this process of regrouping, Land Suitability Assessment (LSA) have been introduced to devise urban management planning, urban planning works, decision making, and development evaluation. While it was difficult to assess and analyze data collected under the Land Management Information System (LMIS) in the earlier days, LMIS gradually became more useful as it integrated scientific and analytic methodology with urban planning processes. In fact, LMIS reformed relevant laws and modified the guiding principles of land management and development. This paper outlines problems with the Land Suitability Assessment (LSA) and presents alternative ways to approach land management and development. Also, this study delineates various ways to improve methods currently used in the LSA. In particular, I argue that one has to look at assessing performance on a macroscopic level rather than microscopic level for an effective urban management to take place. This process would be feasible with the reformation of the LSA. In fact, a revision to the microscopic processes would prevent intentional distortion as well as generating incomplete assessment of the LSA data. In addition, the Assessment System Ⅱ argues that it makes excessive development Suitability grade, which conflicts with the argument that the Assessment System I makes. Therefore, by debunking the argument of the Assessment System Ⅱ, it allows for the reformation of the distance measuring system. This particular revision would allow for an approval of a rational arbitration proposal of both the Public Benefit Facilities and the high-accumulation of public theme maps. It also allows for revision within the proportion measurement index. An introduction of the substitute index would be made possible if the above revisions are carried out. Such index presents flexible adjustment of a classified index weight and provides solution for the reversion of suitability grade through improvising the evaluating methods currently used. In looking at the macroscopic alternatives, this study presents revisions to the city management index through expanding the Assessment System I. More clearly, the city management index would work solely with the unification of the Assessment Systems I and Ⅱ. Finally, the results of improvising the LSA system would be seen within the next several years after a master plan has been established. This is because the current city master plan under the Assessment System I is applied to every district except residential, commercial, and industrial areas. Therefore, a better urban management would be promised through revising the LSA system. This study presents a long-term solution towards establishing a sustainable spatial management system, which would be feasible by completing the segmentation of the management areas.