국방·군사시설사업 환경영향평가의 개선방안에 관한 연구

Abstract

본 연구는 국방·군사시설 사업의 환경영향평가에 대한 개선방안을 모색하기 위하여 1997년 환경영향평가법 개정 이후 시행되었던 국방·군사시설 환경영향평가서와 검토의견 분석, 백골부대 군사훈련장 사업 사례분석 등을 통해 국방·군사시설 전반의 환경영향평가에 대한 문제점과 군사훈련장 사업에 대한 문제점을 도출하였으며, 관계 전문가 및 사업 담당자 인터뷰 등을 통해 도출된 문제점을 검증하고 군 환경정책으로 시행 가능한 개선방안을 제안하였다. 또한 미국군과 영국군 등 선진 외국군의 환경영향평가 사례 및 규정 분석을 통해 한국군에 적용할 수 있는 시사점을 도출하고 국방·군사시설 사업의 특수성을 적용하여 한국군 환경정책에 반영할 수 있는 시행 가능한 개선방안을 제시하였다. 국방·군사시설 사업의 환경영향평가 실태를 분석한 결과 한국군에 적용할 수 있는 구체적인 정책방향은 "국방·군사시설 환경영향평가 개선"이라는 전략목표로 구체화할 수 있었다. 이를 달성하기 위한 성과목표로 군 환경관리를 위한 '기반조성', 현재 국방·군사시설 환경영향평가 전반에 적용되고 있는 '제도 및 운영'에 대한 개선방안, 군사시설사업의 전반에 대한 '환경영향평가 기법 개선' 방안으로 분류하여 10가지 세부 개선방안을 제시하였다. 군 환경문제의 전반적인 관리와 환경영향평가를 위한 '기반조성'의 측면에서 3가지 개선방안을 제시하였다. 첫째, 군 환경조직의 확대 및 EIA 전담조직(담당관)의 신설 방안이다. 군 환경영향평가 전담부서는 차치하더라도 환경전담부서 인력 중 환경영향평가를 전담하는 인력이 국방부 및 각군 환경전담부서에 편성되어 있지 않고 겸직으로 임무를 수행하고 있다. 환경전문인력은 편제에 반영되어 있는 인원도 부족한 실정이고, 전문교육을 이수한 환경 전문인력도 수적으로 부족한 실정이지만, 얼마 되지 않는 전문인력마저 환경전담 조직에 활용되지 못하는 것이 더 큰 문제라고 할 수 있다. 이를 위해 국방부의 군 환경조직을 현재의 과(팀) 편제에서 '국'으로 확대 개편하고, 환경영향평가 조직은 단기적으로 전담관을 임명하고 장기적으로는 '환경영향평가팀'을 군 편제에 반영될 수 있도록 제안하였다. 둘째, 가칭 '민·관·군 통합 환경협의회'의 운영 방안이다. 기존의 군·관 환경협의회는 대부분 민원 해결을 위한 군의 오·폐수 처리 문제, 쓰레기 처리 등의 안건을 다루었으며, 군의 주둔이나 군사활동으로 인한 자연생태계의 훼손 방지 및 지역생태계의 보전, 군사시설 환경영향평가와는 다소 거리감이 있었다. 민·군 환경협의회는 육군본부와 환경운동연합과 녹색연합 등의 환경NGO간의 협의체로서, 그동안 폐쇄적이었던 군의 영역을 환경NGO에게 개방함으로써 군이 해결할 수 없었던 문제들을 공동으로 해결할 수 있는 방안을 모색할 수 있다는 점에서 큰 의미를 지니지만, 2001년 결성 이후 상호간의 이해 차이와 상정 안건에 대한 견해 차이로 뚜렷한 결과 없이 그 실효를 거두지 못하고 있었다. 미국군 Fort Carson의 환경준수·관리위원회(Directorate of Environmental Compliance and Management)는 군 환경관련 조직, 연방 및 주정부의 환경조직, 부대 주변 원주민 대표, 대학의 환경관련 연구조직, 지역사회 환경단체, 교육단체, 기타 관심단체 등의 다양한 유형의 단체들과 파트너쉽을 구성하고 있으며, 맥클레런 기지에 대한 환경영향평가시에는 중요한 관심지역에 대한 연방정부와 주정부의 중요 관심지역(Key Areas of Concern to Federal and State Agencies)과 공공 및 관심단체의 중요 관심 지역(Key Areas of Concern to the Public and Special Interest Groups)을 구체적으로 명시하여 환경영향평가에 반영하도록 유도하고 있다. 기존의 군·관, 민·군 환경협의회의 문제점을 개선하고 외국군의 사례를 교훈으로 군사시설 환경영향평가시 민·관·군이 함께 군사시설의 환경영향평가에 참여할 수 있도록 '민·관·군 통합 환경협의회'의 운영을 제안하였다. 셋째, 각 군별, 지역별, 계급별(신분별) 특성에 부합하는 환경관리 지침서의 제작이다. 군의 환경관리는 환경정책기본법과 환경관련 관계법을 토대로 작성된 군 환경관리규정(국방부, 1999)을 기본으로 각 군의 특성에 부합하는 환경관리 규정을 제작하여 활용하고 있지만, 군의 특수성을 반영할 수 있는 수준에는 미치지 못하고 있는 실정이다. 지휘관이 활용할 수 있는 환경지침서도 부족하고, 군의 초급간부나 병사들의 교육용으로 제공되는 자료도 질적인 자료뿐만 아니라 양적으로도 매우 부족한 현실이다. 외국군의 경우 각군의 지휘관 지침서, 매체별 별도의 환경규정, 환경교범 등을 통하여 군의 특수성을 반영할 수 있는 자료를 제공하고 있다. 이러한 문제점을 개선하기 위하여 한국군의 특성에 부합하는 제대별 지휘관 환경관리지침서, 환경교범 및 훈련회장, 매체별 환경규정과 주요 포함사항을 구체화하도록 제안하였다. 다음으로 현재 국방·군사시설 환경영향평가 전반에 적용되고 있는 '제도 및 운영'에 대한 측면에서 3가지 세부 개선방안을 제시하였다. 첫째, 국방·군사시설사업의 특수성을 반영한 가칭 '군 환경영향평가 지침서'의 개발방안이다. 국방·군사시설 사업은 사업의 특수성을 고려한 별도의 지침서가 없어, 국방부(대행자)는 기존의 평가서 작성규정에 따라 평가서를 작성하고 협의하게 되었으며, 협의기관(검토기관 포함)의 일방적인 기준으로 협의를 하게 됨에 따라 군의 임무와 관련하여 '보안', '무기', '위험'이라는 특수성이 제대로 반영될 수 없어 부실 환경영향평가의 소지가 항상 있어왔다. 하지만, 환경영향평가 대상사업중 도로사업, 철도사업과 같은 선형사업과, 석산개발사업, 단지조성사업과 같은 면형 사업 등 환경에 미치는 영향이 큰 일부사업은 별도의 지침서나 별도의 연구보고서를 제작하여 환경영향평가에 적용하고 있다. 미국군과 영국군등 선진 외국군의 경우 군사시설 사업과 관련하여 별도의 규정과 지침서를 제작하여 활용하고 있고, 서울시와 제주도와 같은 도시 개발로 인한 환경영향이 지대한 지역과 특정한 생태적 중요성 및 환경자원의 보존이 필요한 지방자치단체의 경우에도 강화된 환경영향평가 조례를 제정하여 활용하고 있다. 군사시설 사업의 특수성을 이해할 수 있도록 1997년 KEI 개원 이후 국방·군사시설 사업을 육군, 해군/해병대, 공군사업으로 구분하고, 육군의 사업은 다시 일반 병영시설 사업, 훈련장사업, 체력단련장 사업으로 구분하며, 해군/해병대 사업은 공유수면 매립사업, 공군의 사업은 활주로 사업에 대해 사업의 특수성과 시행 사례를 '군 환경영향평가 지침서'에 포함할 수 있도록 개선방안을 제시하였다. 한편, EIA 절차 개선을 위해 우선적으로 면제 사업 여부를 판단할 수 있도록 긴급사업 여부와 기밀 포함 여부를 검토하고, 현행 규정에 제시된 군사상 고도의 기밀보호와 군사작전 수행에 따른 면제사업에 대한 기준을 구체화 하도록 하였으며, 이를 토대로 EIA 개선 절차를 그림으로 나타내었다. 또한 대법원에서 사업 취소가 결정된 백골부대 사업의 경우를 가정하여 계획단계에서 전략환경평가를, 사업 승인 후 실시단계에서 환경영향평가를 병행하여 적용하는 방안을 제시하였다. 둘째, 국방·군사시설 사업시 활용되는 군사기밀의 재분류 및 해제방안이다. 현행 군사시설 사업에 대한 군의 과도한 보안 유지 노력은 일부사업에서 부실한 환경영향평가의 원인으로 대두되고 있다. 군사시설사업의 환경영향평가시 보안을 고려한 위장부호 사용은 효용성에 많은 의문이 있어왔고, 사업 부대별 군사자료 공개의 범위가 상이하여 효과적으로 현장조사가 제한되었으며, 오염매체별 영향예측도 어렵게 되어 부실한 환경영향평가의 단초를 제공하였다. 미국군의 경우 전투여단의 편제, 편제 무기의 제원 등을 공개하여 환경영향평가에 활용하고 있고, 영국군은 헤브리데스 열도에 대한 환경보전을 위해 수상함정, 잠수항, 항공모함 등의 훈련일정과 제원을 비교적 상세히 제공하고 있어 해양 생태계의 보존을 위한 도움을 주고 있다. 한국군의 경우 과도하게 제한되는 자료를 과감하게 해제하고, 환경영향평가에 구체적인 자료를 언급함으로써 사격훈련시 육상동물의 번식시기를 피할 수 있고, 위장부호의 지나친 사용으로 지역주민으로부터 불필요한 오해를 유발하지 않도록 하여야 할 것이다. 향후 군은 군사시설사업 환경영향평가시 부대별 제공될 수 있는 자료의 범위를 명확히 규정하고, 환경영향평가에 활용되어 지역주민과 환경보전을 위해 긍정적으로 활용될 수 있는 군사비밀 자료는 과감하게 재분류, 해제, 공개토록 하여 사전 예방차원의 환경보전 활동이 체계적으로 이루어질 수 있도록 노력하여야 할 것이다. 셋째, 군 사업 특수성 반영을 위한 관련기관의 참여 방법을 개선하는 것이다. 평가대행업체에 대한 문제점은 '보안', '위험'이라는 군사시설 특수성을 제대로 이해하지 못하는 전문성의 부족과 일부 대형 평가업체가 평가의 편의성을 위해 시행하고 있는 재하도급 평가에 대한 신뢰성 확보의 문제, 그리고 평가대행업체의 지정시 일부 대형 평가대행업체에 사업의 수주가 몰리고 있다는 점 등을 들 수 있다. 협의기관 및 검토기관의 문제점은 군사시설에 대한 이해나 전문성이 부족하고, 이로 인해 검토의견의 조정 및 군의 특수성이 반영된 검토의견의 제시가 어렵다는 점이다. 이를 위해 군과 대행업체간의 업무와 관련한 종속적 관계와 대행업체의 전문성 부족으로 인한 부실평가의 문제, 군사시설에 대한 보안문제를 위한 대책으로 평가대행업체에 대한 풀(pool) 구성을 제안하였다. 협의·검토기관의 군사시설 사업에 대한 참여방법 개선을 위해 단기적으로 군내 환경전문가를 한국환경정책·평가연구원에 일정기간 파견을 보내 군사시설 환경영향평가 검토시 군사시설 사업의 특수성이 반영될 수 있도록 하고, 중·장기적으로는 국방·군사시설의 이해와 전문성을 확보할 수 있도록 한국환경정책·평가연구원 소속 직원을 일정기간 국방부, 국방연구원(KIDA), 국방과학연구소(ADD) 등에 파견하도록 하고, 아울러 환경영향평가에 대한 이해와 지식이 필요한 각급 부대 환경관리자 역시 한국환경정책·평가연구원에서 일정 기간 근무가 가능하도록 개선방안을 제시하였다. 마지막으로 군사시설사업 '환경영향평가 기법' 측면에서 4가지 세부 개선방안을 제시하였다. 첫째, 공용화기 사격훈련장에 대한 공산오차를 적용한 평가대상 지역 설정의 과학화이다. 사격훈련에 사용되는 해당 화기의 유효 살상반경과 불발탄 및 오발 가능성 등이 제대로 반영되지 못하여, 사업자가 대상사업의 규모를 자의적으로 해석하여 평가 대상사업임에도 평가대상 사업에서 제외하는 우를 범할 수 있다. 현재 군에서는 곡사화기의 탄도와 탄착중심을 과학적인 방법으로 예측하여 표적의 범위를 설정할 수 있도록 공산오차를 적용하고 있는데, 사격훈련장 사업시 공산오차를 포함하여 살상반경, 방화지대를 동시에 고려하면 피탄에 의한 피해를 예방할 수 있고, 과학적인 환경영향평가 기법이 될 수 있을 것으로 기대된다. 둘째, 군사훈련장에 대한 현장조사 및 영향예측 개선 방안이다. 현장조사가 제한되는 이유는 보안 규정으로 인한 출입자체의 제한, 불발탄 및 미확인 지뢰로 인한 위험성, 현장조사가 필요한 훈련장 사용 여건의 제한 등의 몇 가지 사유로 요약할 수 있다. 영향예측의 어려움은 현장조사의 제한으로 영향예측을 위한 기초 자료의 부실, 보안상의 문제로 군사자료의 획득의 어려움, 사용화기·화약·토양 조건 등이 상이한 유사자료 활용의 한계 등으로 발생하고 있다. 불발탄 및 인접지역의 미확인 지뢰지대로 인한 위험성을 극복하기 위해 사격훈련장에 사용되는 각종 화기와 탄약에 대한 환경오염 경로, 환경오염 현황 측정 등을 독자적으로 DB화할 수 있는 방안을 모색하여야 한다. 비밀로 분류하여야 하는 자료는 수량과 함유물질 등은 위장부호를 사용하여 활용하고 영향예측시 적용할 수 있도록 하고, 민·관·군 협의회의 기능을 활용하여 비밀과 관련한 사업에 참여할 수 있는 주민대표를 한정하도록 하며, 군내에서도 일부 가용한 훈련일정 조정 등 탄력적인 부대운용으로 환경영향평가를 위한 매체별 측정에 적극적인 협조를 하여야 할 것이다. 셋째, 군사시설 사업의 특성을 반영할 수 있는 평가항목 및 조사범위를 추가로 설정하여야 한다. 맥클레런 기지의 평시운영과 관련하여 기지에서 사용되었던 화기와 폭발물(Ordnance and Explosives)에 관한 내용을 환경영향평가 항목으로 선정하여 사용가능한 사격장(Current Ordnance Ranges), 비사용 사격장(Inactive Ordnance Ranges)으로 구분하여 환경영향평가서를 작성하기 전 기지에 대한 세부조사를 통하여 세세하게 기록하였다. 아이다호 지역의 공군훈련장에 대한 환경영향평가서에는 안전(Safety) 항목을 평가항목으로 추가하여 사업지역내 3개 지역에 대한 화재위험 관리 및 지상안전(Fire Risk and Management/Ground Safety), 비행 위험요소(Flight Risks), 탄약사용·조절(Munitions Use and Handling), 안전에 관한 북미인디언 쇼쇼니-파우티족의 문제점(Shoshone-Paiute Issues Concerning Safety)에 대한 내용을 다루고 있다. 한국군의 군사훈련장 환경영향평가시에도 탄약(화약), 화기(무기)와 같은 항목을 평가항목으로 추가할 수 있을 것이고, 군사훈련장에서 사용되는 탄약이나 화기의 사용으로 인한 사업지역의 화재발생, 인접지역 주민피해 예방을 위해 통합적으로 안전(safety) 요소를 추가항목으로 편입할 수 있을 것이다. 넷째, 환경친화적 군사훈련장 관리를 위한 장병의 인식전환 및 훈련장관리 프로그램의 개발이다. 과거 일부 군 장병은 환경영향평가를 훈련장 설치에 장애가 되는 불필요한 절차로 인식하여 왔으나, 이제 합법적인 절차를 거치면 안전하게 훈련장을 사용하고 전투준비의 효율성도 높일 수 있다는 인식의 전환을 가져야 한다. 군사훈련장에 대한 인식전환과 환경영향평가를 통한 사전예방활동 그리고 친환경적 관리와 더불어 과학적인 훈련장 관리기법과 환경보전 프로그램을 개발하여 지속적인 관리가 가능하도록 하여야 할 것이다.; The purpose of this study is to identify problems and make appropriate suggestions toward improving Environmental Impact Assessment(EIA) system in the construction of military facilities in Korea. As a subset of Korean military, the Korean Ministry of National Defense (MND) oversees over 4% of territories and hundreds of installations and facilities essential to military operations and training to better achieve the primary mission entrusted to the organization. The Korean National security strategy extends to environmental concerns. To be considered a successful strategy and operational role model, environmental components must be included in all aspects. With Korean people expecting the Army to responsibly manage financial, human, and natural resources entrusted to them, the policy and vision of the Army must incorporate environmental protection into the fold. Only then can Korean Army truly be considered Korean people's army. As the environmental protection becomes increasingly important to Korean people, military must be prepared to meet the expectation of the growing interest to operational readiness that needs sufficient land for training individuals and units. Korean military forces must streamline and adhere to environmental compliance and restoration policies not to be penalized from funds necessary for improvements to structures, modernizations, and trainings. Unfortunately, military facilities and installations today are under increasing pressures from various inside and outside entities. Due to these pressures, military's mission is becoming more difficult to accomplish. These pressures include competitions for space and other resources bringing less opportunity for training opportunities, increasing in costs due to demands, and bad influencing the quality of life for soldiers and civilians. Furthermore, demands for more frequent and higher quality trainings to handle new weapons systems, new missions, and better tactics can add to already overtaxed resources. Further, demands for more and better training to accommodate new weapons systems, missions, and tactics steadily increases the resources required to maintain readiness. The Korean MND is a large organization whose activities inevitably impact the environment. Military activities have caused serious problems to humans and their natural environment. This has disappointed many people. Especially in June 2006, the MND lost a suit "EIA of Baekgol division's fire training site" through Supreme Court judicial precedent. After this case Baekgol division is training neighbor's site and there may be a failure to prepare defense readiness condition. There are many different expectations from EIA system in constructing military facilities. Korean people expect EIA to be an environmental conservation tool. The government expects EIA to be a resource tool in managing land-use and development. Non Government Organizations(NGOs) expect EIA to be an aid to environmental protection and civil movements. Project proponents of military facilities still considers EIA as a part of administrative procedure. Understanding of EIA in construction of military facilities is related to settlement of the dispute related to military's mission and environment. The Korean MND and other military units are fully aware of the importance of environmental issues and have initiated variours efforts over the last ten years. However, due to the lack of basic environmental facilities and equipments, EIA system is primitive unable grow beyond the current adolescent stage. Given the summarized back above, this paper specifies problems of EIA in construction of military facilities in Korea and recommend improvements through analysing the EISs, review and consultation of military facilities and the case of Baekgol division's fire training site as a project subject. The construction of military facilities requires significant improvements in EIA system. From hereon, the EIA system's objectives and detailed improvements required will be discussed. The first objective is to restructure fundamental basics of MND's environmental system. The second objective is to improve EIA system's operational model. The last objective is to develop assessment methodology in EIA including the project subject of military fire training site. In effort to reform MND's environmental system, following recommendations can significantly improve upon the current system: 1. Expand MND's environmental structure and establish responsible specialist in EIA at the military facilities. Base must be created in MND's EIA system for military facilities. MND can do military training legally, the public can get the property right and environmental right. 2. Make the guide to environmental management suitable for each army(at the army, the navy, and the air force), each area of unit(at the company, battalion, and brigade/regiment levels), and each class(at an officer, noncommissioned officer and enlisted man). It also provides basic techniques and procedures for army, units, and classes. This guideline states the purposes of military environmental protection, a description of legal requirements, and a summary of current military programs. It also describes the growing strategic significance of environmental factors in the twenty-first century. 3. Make and operate the integrated environment conference which is composed of the public, environmental agency(local government), and MND. Two conferences are being composed already, those are the conference of the public and the Army, and the conference of the environmental agency and MND. Each conference consists of central conference and local conference. There were some limits to solve complicated environmental matters related with military facilities. The improvement to EIA system's operation model can be realized by achieving below four items: 1. Develop the EIA guide suitable for Korean military's circumstances. Though Korean MND has a regulation of environmental management including EIA regulation, it is inappropriate to apply this existing regulation to Korean military's situation without environmental considerations and specific guidance from MND. This item on developing the EIA guide include to improve the procedures of the EIA through reflection of the environmental characteristics of military facilities and the application method of the SEA suitable for Korean Army at the planning phase. It is essential and important to improve the EIA procedure and to apply the SEA early and throughout the planning phase. When it applies the SEA in planning or programming phase, easily it will be able to solve unexpected problems(e.g. project approval cancellation judgement of Baekgol division's fire training site). It is important that correct level of EIA or SEA is undertaken at the appropriate stage. 2. Improve the reclassification and revocation of a military secret being used in the construction of military facilities in Korea. There are some problems related to military security in military facilities; those are regarding the effect of camouflage code and opening of military's data range to the public. From viewpoint of military security, the effect of the camouflage code being used in the EISs is not positively. And it will be able to bring about a confusion due to the scope of opening to the public in accordance with unit's conditions. 3. Improve the participation method of the stakeholders in EIA at the military facilities projects. The stakeholders of the project do not fully understand characteristics of military facilities. The participation of the environmental council for public, environmental agency and MND must be institutionalized through improving of MND's environmental system. The last objective in developing assessment methodology in EIA including the project subject of military fire training site can be subdivided into four specific areas: 1. Scientifically define the scope of project subject to the fire training site. It is very hard to set the scope of the fire training site owing to characteristics of weapons and ammunitions. This improvement examines the scope of project subject of EIA in fire training site how to improve it through the military training method that is applied real high-angle fire training, ‘probable error'. Probable error of the artillery field manual is nothing more than an error that exceeded as often as it is not exceeded and it is scientific method demonstrated through real fire test in U.S. Army. If it will be applied to improve assessment methodology about the project subject of military fire training site, the method of probable error promotes effect prediction, mitigation and reliability. 2. Improve the assessment method for inspecting site and the method of predicting effects. There are a lot of troubles in inspecting site and predicting effects owing to the specialty like danger zone with using weapon and military security in the military fire training site. 3. Create additional key assessment items and the scope of inspection. This problem is not to reflect key assessment items to EIS of military fire training site. The categories and items of the military fire training site are stipulated in 7 items in the assessment section of the Article 5 of the EIA Act on Environment, Transportation and Natural Disaster and Article 4 of its Enforcement Decree. The key items except soil and waste which are key to project subject of military fire training site, but soil and waste items are very important in project subject of military fire training site. So these items must be included. 4. Make an environment-oriented conversion of recognition and develop an integrated program for the environmental management of military training site. Commanders, staffs, subordinate leaders, and soldiers must understand(recognize) their importance of individual duties and responsibilities for environmental protection. MND's environmental programs enhance military readiness, protect the health of military and civilian personnel living and working in Army installations, and protect the environmental quality of the installation and adjacent communities to support future activities. Good conservation program preserve training areas for future military use and reduce compliance and restoration costs. Environmental protection is no longer the province of a few technical experts. It requires soldiers to prevent environmental problems by caring for those resources entrusted to them by the Korean people. This responsibility includes financial, material, and environmental stewardship. To sum up, the Korean military's environmental mission will develop and implement cost-effective measures to protect and sustain the environment in support of military operations, installation management, and materiel development. Considering MND's disadvantageous environmental conditions (the lack of available land, environmental specialist and insufficient fire training site etc.), EIA System is good enough to be remarked as one of the most important method for ESSD(Environmentally Sound and Sustainable Development). Military's environmental system comes to fruition by improvement of EIA system in the Construction of Military Facilities in Korea.