부동산보유세의 문제점과 개선방안에 관한 연구

Abstract

참여정부 출범 후 강남아파트를 중심으로 부동산가격이 급등세를 보였다. 부동산 가격상승은 저금리를 동반한 과잉 유동성 등으로 ‘글로벌 현상’이기도 하였으며 미국?영국?중국의 대도시 지역에서도 집값은 매년 두 자릿수 이상 급등했다. 그러나 참여정부는 부동산시장은 불완전시장이기 때문에 직접 개입하여 투기수요만 누르면 부동산 값은 안정될 것으로 보고 “전 세계 부동산이 다 올라도 한국은 안 된다”, “투기와의 전쟁에서 반드시 승리한다”, “종부세 한 번 내보라. 정권 끝나도 제도는 안 바뀐다” 등의 경고 메시지와 함께 4년간 3∼4개월에 한번 꼴로 50여 차례의 크고 작은 부동산대책을 내놨다. 그러나 그때마다 부동산안정대책의 효과는 얼마가지 못하고 부동산가격 급등세가 이어졌다. 이는 참여정부의 부동산안정대책이 시장에서 원하는 주택공급보다는 실수요자를 투기세력으로 보고 주택가격이 급등할 때마다 임기응변적으로 조세위주의 투기수요 억제대책을 내놓기 때문이다. 결국 주택가격의 인위적인 하락에만 초점을 맞춘 반시장 부동산정책을 남발해 시장의 불신만 키운 결과라 하겠다. 결국 부동산문제는 경제의 기본원리인 수요공급의 원칙을 무시하고 수요억제정책에만 매달리다가 공급대책을 실기하면 얼마나 많은 사회적 비용이 뒤따르는지 알게 되는 계기가 되었다고 볼 수 있다. 참여정부의 부동산조세정책 중 보유관련 세제 강화방안의 하나로 종합부동산세를 10.29대책에서 도입하였다. 그러나 안정세를 보이던 부동산가격이 초저금리와 전 국토균형개발에 따른 토지보상금 등의 과잉유동성으로 다시 부동산가격이 급상승하자 참여정부는 종합부동산세제 내용을 더욱 강화하여 인별합산에서 가구별 합산, 과세대상 주택을 9억원에서 6억원으로 하향조정하는 등의 8.31대책을 내놓았다. 그러나 그 효과가 몇 달을 넘기지 못하였고 그래서 나온 부동산안정대책이 금융규제, 분양원가 공개 및 분양가 상한제 등이며 이로 인하여 부동산시장은 안정을 되찾았다. 이와 같이 부동산시장 안정대책은 조세규제정책만으로는 한계가 있고 금융정책 등과 같은 다른 정책과 복합적으로 추진하여야 효과 있는 부동산시장 안정대책이 된다 하겠다. 결국 부동산시장에 대한 종합적인 판단능력이 없이 비전문가가 주도한 정책으로 오늘날과 같은 집값 폭등으로 국민에게 고통을 안겨준 것이다. 부동산시장 안정대책으로의 조세정책은 보조적인 정책수단으로만 활용되는 것이 바람직하다는 것이 많은 전문가들의 의견이다. 최근 참여정부가 내놓은 분양원가 공개 및 분양가 상한제 등의 규제정책으로 참여정부기간 중에는 부동산시장의 안정효과가 있을 것이다. 그러나 장기적으로는 부동산시장이 위축되어 원활한 주택공급, 주택거래 등이 이루어지지 않는 등 각종 부작용으로 부동산조세정책과 같이 결국 실패한 정책이 될 것이라는 우려의 소리도 많다. 지방은 벌써 주택미분양 사태로 지방건설사의 부도가 이어져 정부에서는 대량부도를 막기 위해 미분양주택을 매입하여 임대사업을 한다는 보도가 나오고 있다. 그러나 주택미분양 사태는 최근 수도권까지 번지고 있다. 이에 대해 정책실패를 국민세금으로 미분양주택에 메우는 일시적인 방편보다는 부동산조세 등 부동산정책 전반에 대한 재검토가 선행돼야 한다는 전문가들의 의견이 나오고 있다. 그러기 위해서는 입법단계부터 단기적인 비전문가에 의한 이념성 포퓰리즘정책이 부동산정책 수립시 발을 붙이지 못하도록 장기적인 안목에서 전문가들의 의견을 폭넓게 활용하고 다각적인 점검이 이루어지도록 하여야 한다. 경제는 이리저리 연결되어 있기에 정책효과가 예기치 못한 부작용을 최소화하여 국민의 신뢰를 회복하는 부동산정책이 되어야 한다. 부동산정책의 내용도 반시장적인 부동산조세 위주의 단기적인 규제정책보다는 재건축 등 금기사항 없이 국민이 원하는 시장 친화적대책을 내놓아야 한다. 또한 부동산조세정책 중 초기에 부동산시장의 과열로 도입된 종합부동산세와 같은 세금폭탄 성격의 세금도 다른 자산에 대한 과세와 지나치게 형평을 잃은 세제의 왜곡으로 투기꾼 아닌 실수요자들이 단지 주택을 소유하고 있다는 이유로 참여정부의 정책 실패를 떠안은 격이 되었으므로 전면적인 재검토가 필요하다 하겠다. 본 논문은 그런 의미에서 참여정부가 도입한 부동산조세정책의 하나인 보유세의 문제점을 알아보기 위하여 학계 및 부동산관련 전문가들의 의견과 외국 주요국의 보유과세 부과방법을 통하여 보유세제의 문제점과 개선방안을 살펴보았다. 지금까지 보면 역대정권은 선거를 의식하여 부동산가격이 급등하면 이를 정권적 위기로 보고 단기적인 대증요법을 쓰고 미분양이 늘고 건설경기가 침체되면 경기부양을 위해 완화정책을 구사했다. 최근 참여정부도 부동산시장이 위축되자 일부 지방에서부터 왼화대책을 내놓고 있다. 부동산정책은 어느 정부가 추진하여도 헌법같이 고치기 어려운 절대적인 정책이 있을 수 없지만 무엇보다도 가장 시급한 것은 부동산문제를 장기적이며 일관적인 정책을 시행하여 국민들에게 정부정책의 신뢰성을 구축하는 부동산정책이 무엇보다도 필요하다 할 것이다.; Since inauguration of the Participatory Government, real estates centering about the apartment houses in Gangnam district have skyrocketed. The rising real estate prices has been 'a global phenomenon' due to the excessive liquidity accompanied by the lower interest rates; the prices of the houses in metropolitan areas of the United States, the United Kingdom and China have more than doubled every year. However, the Participatory Government has been confident in suppressing the real estate prices only if the government should be directly involved in the real estate markets to check the speculative demands for real estates assuming that the real estate markets are imperfect. Over the last 4 years, the Participatory Government has some 50 real estate policies or once every 3~4 months with such warning messages as "Although the real estate prices rise throughout the world, Korea will be an exception," "We will not fail to win the war against the speculations," "Please, pay the composite real estate tax. This tax system will not change until the end of our regime," etc. Nevertheless, the effects of each real estate price stabilization policy would not last long, rather causing the real estate prices to rise rapidly. The reason is that the Participatory Government has impromptu published tax-centered real estate price stabilization policies to check the speculative demands assuming that the real potential buyers would be speculative forces, rather than has supplied the houses required in the markets. After all, the anti-market real estate policies aimed at artificial downfall of the real estate prices have been over-issued only to amplify people's distrust of the policies. Ironically, the Participatory Government real estate policies have taught us a lesson that we would pay a great social cost if we should ignore the basic economic principle or the principle of supply and demand to insist on demand-checking policies and thereby loose the opportunities for supply of houses. In their October 29 counter-measures, the Participatory Government adopted the composite real estate tax system as one of the means to increase the tax for the real estate ownerships. Nevertheless, the real estate prices stabilized hither-to began to rise rapidly due to the ultra-low interest rates and excessive liquidity increased by the land compensations in the name of the balanced development of the national lands, and thus, the Participatory Government issued August 31 counter-measures intensifying the composite real estate tax system; the sum of real estate ownership by person was replaced with the sum of real estate ownership by family, while the ceiling subject to the tax was lowered from 0.9 billion wons to 0.6 billion wons. However, the effects of the new counter-measures would not last for more than several months. Thus, they would be followed by stronger real estate price stabilization measures characterized by financial regulation, opening of the construction cost to public and ceiling of the selling price. After all, the real estate markets could be stabilized. As discussed above, any real estate market stabilization measure would be less effective with the tax policies only but be more effective with other additional policies including financial ones. All in all, the policies made by non-professionals lacking a composite judgement about the real estate markets have resulted in skyrocketed housing prices painful to common people. Many experts opine that it would be desirable to use the tax policies as auxiliary policy tools for real estate market stabilization measures. Such regulative policies as open construction cost system and price ceiling system put forwards by the Participatory Government recently is expected to help stabilize the real estate markets during the rule of the Participatory Government. However, in a longer term, the real estate markets would be too contracted to supply the houses or have them transacted smoothly. Experts fear that these and other side-effects would make the new ambitious measures fail in the end. We have already witnessed that local constructors are insolvent due to the unsold apartment houses, and it is reported that the government will purchase the unsold houses to operate them as rental houses in order to check the incidence of massive insolvencies. Nevertheless, such incidence is spreading to the capital areas. Some experts say that it is necessary to comprehensively re-examine the real estate policies including real estate taxes rather than remedy the policy failure with people's tax payments used for purchases of unsold houses. To do so, it is essential to prevent the ideological populism polices made in short terms by non-professionals even at the law-making stage and thereby, poll experts' opinions extensively for multi-faceted review of policy alternatives. Since economy is very complicated with its sectors interlocked with each other, it is necessary to minimize the unexpected side-effects of real estate policies and thereby, recover people's trust of them. In this context, the real estate policies should be market-friendly without any taboos such as prohibition of reconstructions as desired by people rather than short-term regulations centered about anti-market real estate taxes. In addition, such tax bombs laid to check the overheated real estate markets earlier as the composite real estate tax should be reconsidered comprehensively because they are quite unbalanced with other asset taxes and because they transfer the responsibility for policy failure of the Participatory Government to the actual consumers for only the reason that they own houses. This study polled real estate experts' opinions and examined the foreign cases to address the problems of the composite real estate tax or one of the real estate tax policies introduced by the Participatory Government and thereby, suggest their solutions. So far, the successive governments have regarded any rapid rise of real estate prices as crisis of regime and thereby, have used some general short-term counter-measures, and have deregulated the real estate markets for recovery of economy when the unsold houses increased, receding the construction economy. Recently, the Participatory Government put forward some deregulations in some regions as the real estate markets are recessed. Although there must be no absolute real estate policy not amendable as much as the Constitution, what is most urgent now is to implement the real estate policies in a longer term and consistently to recover people's trust of the government policies.