지방자치발전을 위한 정당공천제 개선방안 연구

Abstract

민주주의는 선거를 통해 구현되고 선거는 정당을 매개로 꽃이 핀다. 선거가 공정하고, 투명하고, 국민과 주민들의 신뢰를 받으면 받을수록 민주주의는 빛을 발하게 된다. 하지만 그동안 우리나라 선거는 선거 때마다 국민의 불신을 키워왔으며 특히 지방선거에 있어서 전국적인 조직망을 가진 중앙정당이 참여하는 것이 바람직한 것인지에 대해서는 지방자치에 정당이 미치는 영항을 고려할 때 찬반양론이 분분하다. 기초자치단체의 정당공천 문제는 지방자치발전의 오래된 과제이다. 그럼에도 불구하고 아직까지 일치된 결론에 이르지 못하고 있다. 그것이 지방정치에 대한 본질적 인식의 차이에서 기인한 것이든 정치적 이해관계에 따른 현실적 타협의 소산이든 분명한 것은 지방자치는 결국 지역주민의 입장이 최우선적으로 고려되어야 한다는 것이다. 이에 본 연구의 목적은 기초자치단체의 정당공천 허용과 금지가 자꾸 바뀌고 있는 상황에서 우리나라 지방선거의 정당공천 문제점을 파악하고 이를 극복하기 위한 개선방안을 탐색하는데 있다. 지방선거에서 정당공천으로 도출된 현안을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 지역정당의 특징이 강한 우리나라 정치 상황에서는 특정정당 후보가 독주하는 현상이 강하게 나타나고 있다. 둘째, 정당공천이 1차적으로 후보자를 걸러주는 역할을 하지만 제사람 심기 혹은 충성심이 강한 사람을 공천하므로 진정한 의미의 주민선택권을 제한한다. 셋째, 견제와 균형의 기능을 찾기 어렵고 중앙정치권의 영향력이 지방선거에 그대로 미치는 상황에서 완전한 지방자치를 실현하기에 문제점이 있다. 넷째, 정당공천의 본래 목적은 정당이 지방정치에 있어서 책임정치 구현을 위한 것이나 문제가 발생시 책임을 지지 않고 단지 정당공천을 통해 소속 지역의 자치단체장과 지방의원에 대한 권한 행사에 불과하다. 이상에서 살펴본 바와 같이 기초자치단체의 선거에 정당공천을 계속 허용한다면 효과보다는 그에 따른 부작용이 더 많이 나타날 것으로 판단된다. 특히 정당공천을 둘러싸고 발생하는 막대한 공천헌금은 고비용 선거풍토를 조성하고 이로 인한 단체장의 비리관련 문제점 발생 등 정치의 악순환은 되풀이 될 것이라는 전망은 확연한 사실로 나타나고 있다. 어디까지나 지방자치는 지역주민을 위하여 지역주민과 더불어 지역공동체를 실현시키는 일련의 생활자치인 것이다. 정당이 다수 국민의 정치적인 의사를 형성하는데 있어 중요한 역할을 하는 것은 사실이나, 우리나라와 같이 아직 정당이 민주정당으로 자리 잡지 못하고 정당의 정통성이 결여되어 있으며 또한 지역정당의 한계를 벗어나지 못하고 이합집산하는 상황에서 계속해서 기초자치단체선거에서 정당공천을 하는 것은 무리이며 정당의 지나친 권력남용에 해당된다고 하겠다. 이러한 상황에서 시대적 사명이자 역사의 소명인 지방자치가 완전한 지방자치로 정착될 수 있는 방법을 모색해야 한다. 이를 위해서 네가지의 정책방향을 제시하면 다음과 같다. 첫째, 지방자치는 생활자치이므로 주민과 가장 밀접한 기초단체장과 기초의회의원은 정당공천을 배제하거나 유보하는 것이 바람직하다. 지방자치는 분권화의 논리에서 비롯된 것이다. 현재의 중앙정치?중앙집권의 논리에서 벗어나 진정한 지방자치?생활자치를 구현하는 첩경으로 차기 지방선거부터라도 기초자치단체장과 기초의회의원의 정당공천을 배제하거나 유보하는 것이 당연하다. 그렇지 못할 경우 정당이 민주정당으로 자리매김할 때까지 정당공천제를 유보하는 것이 타당하다. 둘째, 기초자치단체장과 기초의회의원을 선출하는 방식을 다양화해야 한다. 하나의 제도로 획일화하여 특정제도를 강요하는 것이 아니라 다양한 제도를 허용하여 지역주민들이 스스로 해당지역에 적합한 지역일꾼을 선출하는 방법을 선택할 수 있는 여지를 주어야 한다. 일률적인 선거방법이 아니라 지역주민 스스로가 지역일꾼을 뽑는 선거방법을 선택하도록 하여 그들이 선택한 제도가 성공적으로 정착할 수 있도록 지역주민에게 책임의식을 부여하자는 것이다. 이것은 지역의 문제를 지역주민들 스스로의 책임과 판단 아래 꾸려나가자는 지방자치 본래의 정신에도 부합되는 것이다. 셋째, 현행 지방선거제도로는 기초지방자치단체 후보자들에 대한 충분한 파악과 검증이 어렵다. 다시 말해 현행의 후보자 검증시스템은 훌륭한 지역대표를 선출하는 기능이 매우 취약하다. 따라서 유권자들이 후보자들의 자질이나 능력, 학력과 경력 및 재력, 그리고 대인관계와 인품 등을 충분히 파악할 수 있는 제도적 장치를 마련할 필요가 있다. 이를 위해서는 선거운동방법의 다양화, 선거홍보의 강화, 선거운동기간의 연장 등 보다 효과적인 방안을 연구?검토하여 제도화시켜 나가야 할 것이다 넷째, 정당공천제가 폐지되고 지역주민에 의한 선택권이 강화되게 되면 지역적인 선호도에 따른 후보자가 당선될 가능성이 높아지게 될 것이다. 투표율이 저조하더라도 후보자를 지지하는 일부의 유권자들이 지지를 하게 되면 당선되는 결과를 초래하게 될 것이므로, 지역주민의 의견이 제대로 반영될 수 없으므로 대다수의 유권자의 의사가 반영될 수 있도록 적극적인 투표참여가 진정한 지방자치를 실현하는 초석을 마련할 것으로 판단된다.; Democracy is realized through elections, and elections blossom by the medium of political parties. The fairer, the more transparent and the more reliable the elections are, democracy will shine more brilliantly. Nevertheless in Korea, people have distrusted elections, which pros and cons confront each other on whether it should be desirable or not for the central parties organized nation-wide to involve in local elections in consideration of the influence of the political parties over local autonomy. The issue whether political parties should nominate unit local autonomous administrator and council member candidates has long been a challenge for development of the local autonomy. Nevertheless, we have still to see a consensus about this issue. Whether such a stalemate has been attributable to difference of the essential perception of the local politics or the result of realistic political compromise for political interests, what is clear is that local autonomy should reflect local people's positions above all. In the circumstance where permission and prohibition of party nomination for lower level local autonomous administrations have been alternated frequently, this study aimed to address the problems of the party nomination for the local elections and explore the reform measures for the party nomination system. The problems of the party nominations for local elections can be summed up as follows; First, since our political parties are characterized much by regionalism, the candidates nominated by certain political parties have won most of the elections in certain regions. Second, although the party nomination system has played a role of screening the candidates primarily, parties have tended to nominate those they favor or those who are loyal to them, the party nomination system may well restrict people's right to select their representative in a true sense of the word. Third, the function of check and balance can seldom work, and it is difficult to realize a genuine local autonomy, while the central politics influence local elections. Fourth, the original goal of party nomination lies in materialization of a responsible local politics, but parties are not willing to take any responsibility for the local problems. They are just exerting their authority over local autonomous administrators and council members through nomination. As discussed above, if parties should continue to be allowed to nominate the candidates for local elections, it is judged that negative effects would override positive ones. In particular, the huge donations for party nomination must lead to expensive elections and then, local administrators would be likely to yield to corruptions. In short, a vicious cycle of expensive elections and corruption would continue to work. Such a vicious cycle must contradict the cause that local autonomy should be a living autonomy for local administrations to build their communities together with and for local people. It is true that political parties play important roles in forming people's political views, but in Korea, political parties have still to be democratic, lacking of their legitimacy and based on regionalism, while they are still splitting and merged. In such circumstances, the party nominations for lower level local elections must be unreasonable, possibly resulting in abuse of political power. Under such conditions, it is essential to find the ways to establish the local autonomy or our historical challenge and mission as a genuine people's autonomy. To this end, the four-fold policy alternatives have been put forwards as follows; First, since the local autonomy is a living autonomy, it is deemed desirable to abolish or reserve political parties' right to nominate their candidates for local elections for lower level local autonomous administrators and council members. Local autonomy is underlain by the logic of decentralization. Therefore, in order to realize a genuine local or living autonomy, it is quite justifiable to abolish or reserve political parties' right to nominate their candidates for lower level local administrators and council members beginning from the next government. If it should not be easy to abolish their rights due to some legal considerations, it would be desirable to reserve the rights until our political parties are established as democratic political parties. Second, it is necessary to diversify the methods of electing lower level local autonomous administrators and council members. Namely, a uniform election system should not be imposed on people but diverse election systems should be operated for local people to elect their local representatives who can work for them. More specifically, local people should be allowed to adopt an election method whereby they select their own representatives, while being responsible for success or failure of the system adopted by themselves. Such an approach may well conform to the original cause of local autonomy that local people handle their problems for themselves with their own responsibility and judgements. Third, under the current local election system, it is difficult for local people to judge and validate candidates' eligibility. In other words, the current validation system hardly allow local people to elect eligible local representatives. Accordingly, it is necessary to arrange an institutional mechanism whereby local voters can judge the candidates for lower level local elections based on the information about their traits, ability, academic background, career, financial capacity, human relationships and personality. To this end, it is required to research into such reform measures as diversification of election campaigns, reinforcement of election PR activities and extension of election campaign period and thereby, institutionalize them. Fourth, if the party nomination system should be abolished and thereby, local people's right to elect their representatives be reinforced, the candidates favored by local voters would be more likely to be elected. Even if the voting rate should be lower, the candidates supported by some portion of voters would be elected. Then, local people's views would not well be reflected in the local politics. In this regard, it must be a pre-condition for a genuine local autonomy that the local people should participate in their elections more positively to reflect their views in the local politics.