지방행정체제 개편에 관한 연구

Abstract

This study attempts to propose policy implications on restructuring of local government system by formulating an optimal restructuring model (standard and alternative) for province and city·county in Korea. Chapter 2 provides theoretical backdrop of general theories, reviews on histories of restructuring and empirical studies on local governments conducted both in Korea and foreign countries, and proposes a framework of analysis for restructuring of local government of Korea. Chapter 3 attempts to analyze the criteria and alternatives for restructuring of local government system. Chapter 4 interprets and discusses implications of the analysis of the criteria and the alternatives for the restructuring. Finally Chapter 5 summarizes and proposes policy implications of the optimal restructuring measure for local government system. Both literature review and empirical study were employed as research methodologies for this study. For empirical study, Analytic Hierarchy Process (AHP) of Expert Choice has been utilized to derive validity of the criteria and alternatives for restructuring. The sampling for the AHP analysis has been classified into objective, criteria and alternative. Objective is to derive restructuring alternative, and restructuring criteria was confined to administrative efficacy, community consciousness, resident participation, finance equality, and convenience of life. These restructuring criteria were selected from the most frequently used criteria in both domestic and foreign literatures. The restructuring alternatives were categorized into autonomy one-tier structure, autonomy two-tier structure, hybrid model, and status quo of the current local government system. Experts who had participated in the analysis were from universities, legislative body, administrative body, and research institutions. Ten-odd experts from related researchers and government officials responded to the survey on each category. On the analysis of relative validity of the AHP, the highest priority was found to be on the increase life convenience in setting the criteria or principles when restructuring province and city·county system. Among the restructuring alternatives, priority was given to 'autonomy one-tier structure system'. When seen in terms of priorities, the result was 0.324(32.4%) for the autonomy one-tier structure system, 0.245(24.5%) for the hybrid model, 0.234(23.4%) for the autonomy two-tier structure system, and 0.196(19.6%) for the status quo. From the above analysis, sample groups revealed the following characteristics: First, the professors preferred autonomy two-tiered structure system. As their preference did not have much differentiation from the autonomy one-tier structure system, the professors can be seen to favor restructuring as such. Second, Members of National Assembly and government officials at legislative body preferred autonomy one-tier structure system to other restructuring alternatives. Third, government officials at administrative body and researchers at government funded institutions favored restructuring of province and city·county system, and they preferred the autonomy one-tier structure system as the alternative. This study concludes that, with the exception of professor group, the autonomy one-tier structure was the most preferred alternative among the expert groups. The substance of the autonomy one-tier structure system is to integrate city·county governments, and abolish the provincial system. It is noted that drawbacks do exist in the autonomy one-tier structure system and that restructuring should be directed in a way to minimize such defects of the autonomy one-tier structure system.; 본 논문은 도-시군 지방행정체제에 대한 최적의 개편모형(기준-대안)의 산출을 통하여 지방행정체제개편에 대한 정책적 함의를 발견하여 제안하고자 하는 것이다. 이를 위하여 제2장에서는 이론적 배경으로서 지방행정체제에 관한 일반이론과 국내외의 개편 연혁, 선행연구의 고찰, 그리고 분석을 위한 준거 틀을 제시하였다. 제3장에서는 지방행정체제의 결정요인으로서 개편의 기준과 대안에 대한 논의 및 선정된 기준과 대안에 대한 개념적 정의를 시도하였다. 제4장에서는 개편대안과 기준에 대한 분석결과를 해석하고 함축된 의미를 논의하였다. 그리고 제5장에서는 연구결과에 대한 요약과 최적의 지방행정체제 개편방안이 되기 위한 정책적 시사점을 제시하였다. 연구 목적을 달성하기 위하여 본 논문에서 사용한 연구방법론은 문헌고찰과 실증분석을 병행하였으며, 특히 실증분석은 Expert Choice의 AHP(Analytic Hierarchy Process)을 이용하여 개편기준과 대안에 대한 중요도를 산출하였다. AHP 분석을 위한 계층은 목표-기준-대안의 3계층으로 구성되어 있다. 목표는 최적 개편방안 도출이며, 개편기준은 행정능률성, 공동체의식, 주민참여, 재정균등화, 편의생활로 한정하였다. 이상의 개편기준은 그동안 국내외 학계에서 제시된 기준 중에서 가장 많이 지적된 것을 선정하였다. 개편대안은 자치1계층제, 자치2계층제, 혼합모형, 그리고 현행 지방행정체제 유지 등 4가지로 유형화하였다. 분석에 참여한 전문가들은 대학교수, 입법부, 행정부, 연구기관 등 4개 분야의 관련 연구자나 관계 공무원으로 선정하여 분야별로 각각 전문가 10여 명의 설문을 대상으로 하였다. AHP의 상대적 중요도 분석을 통해서 볼 때, 도-시군 지방행정체제 개편의 기준이나 원칙 등을 설정할 경우 그 개편을 통하여 ‘주민생활의 편리함’을 증진시키는 것이 가장 중요하다는 것을 암시해 주고 있다. 그리고 이러한 개편기준을 모두 고려한 개편대안 중 가장 중요하거나 우선순위가 높은 것은 “자치1계층제”라고 나타났다. 이것을 우선순위별로 보면 전체를 1(100%)로 놓고 보았을 때, 자치1계층제가 .324(32.4%), 혼합모형이 .245(24.5%). 자치2계층제가 .234(23.4%), 그리고 현행유지가 .196 (19.6%)의 가중치를 차지하고 있는 것으로 분석되었다. 또한, 분석에서 나타난 집단별 특징은 다음과 같다. 첫째로 대학교수집단이 가장 선호하는 도-시군 지방행정체제 개편대안은 자치2계층제인 것으로 나타났다. 그러나 자치1계층제나 혼합모형과는 선호도 차이가 그리 크지 않아서 어떤 식으로든 개편이 필요하다고 인식하고 있는 것으로 분석되었다. 둘째, 국회의원을 포함한 입법부 공무원집단이 가장 선호하는 개편대안은 자치1계층제로 나머지 개편대안보다 현격한 정도로 선호하고 있는 것으로 나타났다. 셋째, 행정부 공무원집단이나 국책연구기관 연구원 집단 역시 도-시군 지방행정체제 개편의 필요성을 크게 인식하고 있으며, 특히 개편대안 중 자치1계층제안을 가장 선호하는 것으로 나타났다. 본 논문의 분석결과를 보면 대학교수집단을 제외하고는 자치1계층제가 전문가 집단에서 가장 선호되고 있는 것으로 나타났다. 자치1계층제의 핵심내용은 시군통합을 통해 통합된 시를 광역시화하고 동시에 도를 폐지함으로써 궁극적으로 도와 시군간의 기능통합을 도모하려는 것이다. 그러나 자치1계층제가 장점만 가지는 것이 아니라 단점도 가지고 있으므로 이에 대한 문제점을 최소화하는 방향으로 개편 방향을 잡아야 할 것이다.