카르텔에 대한 공적 집행 개선 방안 연구

Abstract

글로벌 경제의 확산과 다국적 기업의 활동영역 확대로 카르텔로 인한 폐해는 국내외를 가리지 않고 계속 증가하고 있다. 이러한 상황에서 각국의 경쟁당국들은 국제카르텔에 대한 규제에 대해 적극적으로 나서고 있으며, 특히 미국의 주도 하에 국제카르텔 가담자들에 대한 형사처벌이 활성화되고 있다. 국내의 카르텔 규제는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 “공정거래법”)에 의하는데, 공정거래법은 카르텔에 대한 공적 집행으로 공정거래위원회(이하 “공정위”)에 의한 행정적 제재와 사법기관에 의한 형사적 제재를 두고 있으며, 그 공적 집행의 실효성을 위해 우리나라 실정에 맞도록 연혁적으로 많은 개정절차를 거쳐 왔다. 현재 카르텔에 대한 공적 집행은 공정위 전담주의로 이루어지고 있다. 그것은 전속고발제도를 통한 공정위의 공적 규제 독점이 이루어지고 있기 때문이다. 공정위는 다양한 카르텔 규제 수단을 보유하고 있는데, 그 중 특히 과징금에 의한 공적 집행에 크게 의존하고 있다. 카르텔에 대한 과징금은 행정제재벌적 성격도 가지고 있지만 부당이득환수적 성격이 그 기본이다. 이와 같이 과징금에 의존하는 공적 집행은 여러 문제점을 안고 있는데, 우선 공정위의 공정성·독립성·전문성이 아직 확실하게 담보되어 있지 않다. 공정위는 행정기관이자 준입법적·준사법적 기능을 행사하는 기관인데, 그 권한과 기능에 비하여 아직 공정성 등이 확고하게 갖추어져 있다고 보기 어렵다. 또한 공정위의 과징금 부과기준은 모호하고 추상적이어서 예측가능성이 떨어지고 자의적 판단이 개입되기 쉽다. 공정위의 공정성 등에 대한 의심, 과징금 부과기준에 대한 불신으로 인하여 공정위가 산정한 과징금에 대해서는 아직까지 부과 대상자들의 신뢰를 얻지 못하고 있다. 또한 과징금만으로는 위반 사업자에 대한 강력한 제재를 하기 곤란하고, 행위자 개인에 대한 제재가 불가능하며, 반복된 위반행위에 대한 제재가 미약한 문제점이 있어 카르텔을 효과적으로 억제하는 데 한계가 있다. 그러한 문제점들로 인하여 여러 측면에서 사회적 비용이 지출되고 있어, 이는 부과 대상자는 물론 국가 전체에 큰 부담으로 작용하고 있다. 카르텔에 대한 효율적 규제를 위해 형사적 제재가 반드시 필요하다. 카르텔 규제에 형사처벌을 활용하면 사업자에 대한 강력한 제재, 행위자에 대한 제재 및 본격적인 수사를 통한 증거확보가 가능하며, 국제카르텔에 대한 형사처벌이 중요시 되는 세계적인 규제 경향에도 부합할 수 있다. 그러나 공정거래법에서 규제 수단으로 예정하고 있는 형사처벌은 공정위의 전속고발제도에 의해 상당히 위축되어 있는 실정이다. 전속고발제도에 의한 공정위 전담주의가 형사처벌의 활성화를 막고 있는 가운데, 자진신고자 감면제도에 의한 공정위의 고발면제로 형사처벌의 활용은 더욱 어려워지고 있다. 특히 최근 국회에 상정된 공정거래법 개정법률안에 포함되어 있는 동의명령제도가 시행되면 형사처벌 위축 현상이 심화될 우려가 있다. 공정위의 이러한 제도 운영관행과 더불어 검찰과 법원 등도 카르텔 사범에 대한 처벌에 수동적이었다는 점이 형사처벌이 저조한 또 하나의 원인이다. 효율적인 카르텔 규제를 위해서는 이러한 규제 관행에서 벗어나 강력한 규제수단인 형사처벌을 활성화할 필요가 있다. 형사적 제재를 강화하기 위해서는 무엇보다 공정거래법상 전속고발제도를 폐지하여야 한다. 전속고발제도 자체가 위헌이라고 단정 짓기는 어려운 측면이 있으나, 전속고발권이 있는 이상 공정위는 카르텔 사건의 공적 집행에 대한 독점적인 지위를 유지하고자 하는 경향을 보일 것이기 때문이다. 설사 당장 전속고발제도를 폐지하지는 못하더라도 그 대상의 축소 또는 고발의무의 확대와 고발지침의 정비 등으로 형사처벌을 할 수 있는 사건의 범위를 일단 넓히는 개선작업이 필요하다. 특히 자진신고자 감면제도에 의한 고발면제는 법률에 명시적인 근거도 없는 공정위의 지침에 의해 이루어지고 있는 것이어서 문제가 심각하다. 이러한 상황에서 도입되는 동의명령은 공정위의 고발의지를 더욱 축소시킬 것으로 보이는데, 동의명령대상을 실제운영과정에서 카르텔로 확대하려는 움직임에 유의하여야 할 것이다. 또한 공정위는 사실상 강제조사가 필요한 경우에는 조사권 행사의 적법절차 준수와 효율성 제고를 위해 사건 조사 초기단계부터 검찰과 적극 협조하여 증거자료를 수집할 필요가 있다. 이러한 협조 과정에서 양 기관의 협력에 의한 형사적 제재의 증가도 기대할 수 있다. 한편, 검찰에서도 고발요청권을 적극 행사하여야 공정위의 고발을 활성화시킬 수 있을 것이다. 현행 법제도 하에서 검찰이 카르텔에 대한 형사처벌의 활용을 확대하려고 시도하는 점은 주목할 만하다. 검찰은 고발불가분의 원칙을 원용하여 공정위에 의해 고발이 면제된 일부 카르텔 가담자들에 대해서도 기소하고, 입찰담합 사건에 대해 형법상 입찰방해죄를 적극적으로 적용하는 등 전속고발제도로 인한 제약을 극복하려는 다각적인 노력을 하여왔다. 그 결과 카르텔 규제에 대한 검찰의 역할이 확대될 수 있음을 보여주었다. 이에 더하여 검찰 내부에 미국 법무부 반독점국과 같은 전담부서의 설치도 검토할 만하다고 본다. 형사적 제재의 활성화로 검찰과 공정위가 양대 경쟁당국으로서의 지위에 놓이게 된다면 상호간의 업무협조를 위해 기존의 공정거래사범협의회의 활성화는 물론 보다 선진화된 세부적인 협의절차도 마련해야 한다. 이를 통해 공동조사 등 실질적인 협력체제를 구축하고, 궁극적으로는 공적 규제의 최적화와 상호간 업무의 효율성 제고를 위해 중대범죄에 대한 과징금 폐지와 벌금형 및 몰수·추징의 확대, 경미범죄에 대한 비범죄화 등을 시도하여야 한다. 카르텔 규제와 관련하여 가장 큰 이슈로 부상하고 있는 국제카르텔 규제는 미국이 주도하여 이루어지고 있다. 미국에 의한 국제카르텔 규제는 주로 형사처벌을 활용한 강력한 수단에 의존하고 있다. 미국 외에도 세계 각국의 경쟁당국이 국제카르텔에 대한 규제를 강화하고 있어 카르텔의 은신처가 점차 사라지고 있는 추세이다. 세계 각국은 다자간·양자간 협력 등 다양한 국제공조를 통하여 국제카르텔에 대한 규제 노력을 경주하고 있는데, 이러한 작업들은 일방적 역외적용에 따른 문제점들을 해소하고 국제카르텔 규제의 효율성을 높여주고 있다. 미국의 형사처벌 강화 노력과 더불어 전통적으로 미국과 보조를 맞춰형사처벌을 활용해온 캐나다는 물론 영국, 아일랜드 등 유럽의 일부 국가들이 카르텔에 대한 형사처벌 규정을 신설하여 이에 적극 동참하고 있다. 우리나라 기업에도 국제카르텔 사건과 관련하여 미국에서 막대한 벌금이 부과되고 있으며, 그 임·직원들에 대한 징역형 등의 형사벌까지 활발하게 선고되고 있다. 이에 반하여, 우리나라의 공정위는 아직도 행정적 제재 중심의 규제로 일관하고 있다. 2000년대 들어 공정위에서 국제카르텔에 대한 규제를 강화하여 소기의 성과를 거둔바 있으나, DRAM 사건의 경우에는 행정절차에 의한 자료 확보의 한계로 입증에 실패할 수밖에 없었다. 또한 우리나라의 공정위는 국제카르텔 규제를 위해 다양한 국제공조에 참여하고 있다. 그 가운데 미국과의 경쟁법 집행에 관한 협력협정 추진은 미국의 형사적 제재 절차와 공정위의 행정적 제재 절차가 그 성격에 있어 조화를 이루기 어려운 측면이 있으므로 신중하게 다룰 것을 요한다. 공정위 단독으로 미국과 국제카르텔 사건에 대한 공조가 이루어진다면 공정위의 행정절차에 의존한 규제로 인하여 한미간 조사, 집행, 억제효과 등에서 불균형 상황이 발생할 수 있다. 더욱이 미국의 형사절차에 필요한 증거자료를 공정위가 행정적 절차에 의해 제공하는 경우 형사사법공조조약 등을 위반할 소지가 크다. 또한 외국으로의 문서송달 문제도 발생하고, 범죄인인도절차를 잠탈할 우려도 있으며, 공정위의 과징금 집행과 관련한 공조를 받지 못하는 상황이 발생할 수도 있다. 따라서 미국이 주도하는 형사처벌 위주의 국제카르텔 규제 경향에 적극 부응할 필요가 있으며, 이를 위해서는 우리나라의 국제카르텔에 대한 형사처벌 역시 활성화되어야 한다. 미국은 이미 캐나다, 영국 등과 형사공조를 통해 국제카르텔 규제에 있어 많은 성과를 거두고 있으며, 최근 미국·영국간 Marine-Hose 국제카르텔 사건은 우리에게 많은 시사점을 주고 있다. 국제카르텔 규제의 실효성을 높이기 위해 기업의 자정노력과 특정 부처를 넘어선 범정부적 차원의 대처가 필요하다. 우리나라에서 카르텔에 대한 공적 집행 제도가 형사처벌 위주의 규제로 개선된다면, 상대적으로 유리한 위치에서 외국과 공조절차를 진행할 수 있을 것이다. 이를 위해서는 국내 공정거래와 관련된 법령들이 국제적 흐름에 부합하도록 개선되고 양대 경쟁당국의 업무 분장이 효과적으로 이루어져야 한다. 국제카르텔에 대하여 형사처벌을 하는 경우에는 국제형사공조에 관한 조약과 법에 근거하여야 적법절차 준수와 효율성 제고를 동시에 실현할 수 있다.; The negative impact of cartels continues to increase domestically and internationally due to economic globalization and appearance of multinational companies. Against this backdrop, competition authorities around the world are actively attempting to regulate international cartels. In particular, under the leadership of the U.S., there has been an increasing number of cases where those involved in international cartels are criminally punished. In Korea, the control of cartels is conducted in accordance with the Monopoly Regulation and Fair Trade Act (hereinafter referred to as the "Fair Trade Act"). The Fair Trade Act stipulates two types of public enforcement against cartels: (i) administrative sanction by the Fair Trade Commission and (ii) criminal sanction by the law enforcement and judiciary agency. For effective public enforcement, the Fair Trade Act has been revised many times in accordance with the changing circumstances in Korea. At present, the Fair Trade Commission conducts public enforcement against cartels exclusively through the prior accusation system. The Commission has various means to restrain cartels, but depends heavily upon the public enforcement of administrative fines. While the administrative fine imposed on cartels is an administrative sanction, it is fundamentally used as a means of collecting illegal proceeds. Public enforcement focusing on the imposition of an administrative fine has various problems. First of all, fairness, independence and specialized expertise of the Fair Trade Commission have not been fully secured. Although the Commission is an administrative agency that has quasi-legislative and quasi-judicial functions, its fairness fails to match its authority or function. In addition, as the standard of the Commission for imposing administrative fines is ambiguous and abstract, predictability is low and the possibility for subjective determination is high. Because of such doubt on the fairness of the Commission and its standard for imposing administrative fines, those on whom an administrative fine was imposed have distrusted the decisions rendered by the Fair Trade Commission. Furthermore, an administrative fine alone cannot sufficiently punish the businesses in violation of the Fair Trade Act. It is impossible to regulate the individual who violated the Act, and the punishment on repeated violations is weak. This results in ineffective regulation of cartels, various social costs and finally a great burden upon those who must pay the administrative fine, as well as the nation as a whole. Criminal punishment is necessary to restrain cartels effectively. When a cartel is subject to criminal punishment, the businesses can be forcefully controlled and the individual offender can be punished. In addition, evidence can be secured through active investigation, and the domestic standard can correspond more closely with the international trend of increasing the use of criminal punishment. However, in reality, criminal punishment prescribed by the Fair Trade Act as a regulatory means has not been applied in many cases because the Fair Trade Commission has overused the prior accusation system. Furthermore, due to the leniency program of the Fair Trade Commission, it has become more difficult to apply criminal punishment in international cartel cases as well as domestic cartel cases. If the consent order prescribed by the revised draft bill of the Fair Trade Act currently pending in the National Assembly is implemented, the number of criminal punishment cases would decrease further. Along with the above-mentioned practices of the Fair Trade Commission, the passive punishment of cartel offenders by prosecutors and the court are the another causes behind the small number of criminal punishment cases. For effective curbing of cartels, we should move away from the existing control practices and enhance criminal punishment, which is the strong control means. The prior accusation system of the Fair Trade Commission should be abolished in order to strengthen criminal punishment. While it cannot be concluded that the prior accusation system itself violates the Constitution, so long as the prior accusation system remains in place, the Fair Trade Commission would want to keep its exclusive position in public enforcement against cartels. Even if the system cannot be abolished in the near future, measures such as reducing the cases subject to the prior accusation system, expanding the accusation obligation and improving the accusation guidelines are required in order to broaden the range of criminal punishment cases. The accusation exemption through the leniency program is based on the guidelines of the Fair Trade Commission, and do not have any legal grounds. Considering the foregoing, the consent order that would be implemented could further weaken the intention of the Commission to accuse cartels. It should be carefully confirmed whether the subjects of the consent order would be expanded to cartels. In addition, if compulsory investigation would be required for due process and efficiency in exercising investigative rights, the Fair Trade Commission needs to collect evidence through collaboration with prosecutors from the initial stage of investigation. Through such collaboration, criminal punishment can be enhanced. As for prosecutors, they should actively exercise their rights to request for accusation in order to increase the number of accusation cases of the Fair Trade Commission. The fact that prosecutors have attempted to enhance criminal punishment against cartels under the current system should be noted. Prosecutors have taken various steps to overcome the limitation resulting from the overuse of the prior accusation system. For example, they prosecuted the offenders who were involved in cartels but exempted from accusation of the Fair Trade Commission, by applying the principle of indivisibility of the accusation and complaint. In addition, prosecutors have actively applied the bid rigging offense under the Criminal Act to the cartel cases. As a result, they showed the expanded role of prosecutors in the regulation of cartels. Furthermore, the establishment of a specialized department within the Prosecutors' Offices similar to the Anti-trust Division in the U.S. Department of Justice should be considered. If the Prosecutors' Offices and the Fair Trade Commission become two major competition authorities through enhanced criminal punishment against cartels, the cooperative measures need to be improved. Such measures would include the strengthened role of the Consultative Meeting on Control of Fair Trade Offenders and improved specific procedure of consultation. Through these measures, a substantive cooperative system, including joint investigation system, should be established. In order to optimize public enforcement and improve efficiency, the abolishment of administrative fine against serious crimes, the expansion of fine/confiscation/surcharge and decriminali- zation of minor crimes are required. The control of international cartels is gaining in importance, and the U.S. is leading the efforts. The punishment of international cartels by the U.S. depends mainly on the stiff measure of criminal punishment. Because many countries other than the US are also strengthening their restraint of international cartels, the safe haven for cartels is disappearing. Nations around the world are striving to curb international cartels through various measures of international collaboration such as multilateral and bilateral cooperation. As a result, the problems related to unilateral extraterritorial application have been resolved and the efficiency of controlling international cartels has been strengthened. Along with U.S. and Canada, which have traditionally worked closely to enhance criminal punishment, several European countries such as the U.K. and Ireland have joined the efforts and newly established provisions related to criminal punishment against cartels. In the U.S., regarding international cartel cases, an enormous amount of fines were imposed upon the involved Korean companies, and their executives and employees were sentenced to criminal punishment including imprisonment. On the other hand, the Fair Trade Commission of Korea has focused only on administrative sanctions. Starting in 2000, there have been some instances where the Commission toughened the control of international cartels and reaped tangible results. Nevertheless, in the DRAM case, the limitation in securing evidence through the administrative procedure of the Commission was the main cause of failure to prove guilt. The Fair Trade Commission is participating in international collaboration for the control of international cartels. The Executive Agreement on Cooperation in Enforcement of Fair Trade Law with the U.S. should be carefully pursued, because it can be difficult to harmonize the procedure of the U.S. focusing on criminal punishment and the administrative procedure of the Fair Trade Commission of Korea. If only the Fair Trade Commission collaborates with the U.S. in handling the international cartel cases, there could be a disparity between the investigation, enforcement and deterrent effects of Korea and those of the U.S. due to the Fair Trade Commission's focus on administrative sanctions. In addition, in case where evidence required under the criminal procedure of the U.S. is provided to the U.S. according to the administrative procedure of the Fair Trade Commission of Korea, there would be a high possibility of breaching the Treaty on Mutual Legal Assistance in Criminal Matters. Moreover, problems related to document delivery to foreign countries and breach of criminal extradition procedure could potentially occur. In some cases, it would be impossible to receive the assistance of the Fair Trade Commission regarding the enforcement of administrative fines. Therefore, an active effort to join the progresses led by the U.S. is required in order to enhance criminal punishment in international cartel cases. To this end, criminal punishment must be enhanced in Korea. Through cooperation in criminal prosecution with other countries such as Canada and the U.K., the U.S. has made accomplishments in the control of international cartels. In particular, it is worthwhile for us to review the international cartel case of Marine-Hose based on the cooperation between the U.S. and the U.K. In order to enhance due procedure and effectiveness of international cartel control, the efforts of companies by themselves to correct their wrong-doings and inter-governmental measures are necessary. If the public enforcement system regarding international cartels were improved by enhancing criminal punishment in Korea, we would have the advantageous position when collaborating with foreign countries. The laws and regulations of Korea on fair trade should be revised in order to maintain pace with the international trend. In addition, the duties of two competition authorities - Fair Trade Commission and the Prosecutors' Offices - should be effectively and clearly divided. Criminal punishment against international cartels should be based on the treaty and law regarding international legal assistance in crimianl matters, in order to effect compliance with due procedure and enhancement of efficiency.