土地投機抑制政策의 實態分析과 改善方案에 관한 硏究

Abstract

우리나라의 토지투기억제정책은 사회적·경제적 여건과 정권 교체시기마다 변화하여 왔다. 60년대 이후부터 70년대에는 경제성장을 위해 개발사업 중심으로 변화하여 왔고, 그 후 80년대와 90년대는 급격한 도시화 및 신도시 개발로 인한 부작용을 낳으면서 투기억제나 지가상승을 막기 위해 중앙정부는 노력을 하여왔다. 이와 같은 우리나라의 土地問題는 전 국토 면적의 70%정도가 산으로 이루어져 있고 개발 가능한 국토의 면적이 한정되어 있어 우리의 현실은 더욱 심각한 문제를 지니고 있다. 어느 시대나 토지문제는 존재한다. 수많은 토지문제들 가운데에서 최근 토지투기억제에 대한 토지의 정책적인 문제들이 주요 관심으로 대두되는 경우가 많다. 土地投機抑制의 政策的 問題는 잘못된 立法, 一貫性 없는 政策變化와 運用으로부터 비롯되는 경우가 대부분이다. 예를 들면 외환위기로 인한 사회적·경제적 혼란을 극복하기 위하여 實物景氣浮揚이라는 명분아래 수많은 부동산경기활성화대책이 발표됨으로써 각종 규제가 완화되어 土地投機가 再發되었던 기억이 있다. 그리고 10여년이 지난 현재, 美國의 不動産 金融貸出 不實에 따른 서브프라임 모기지 사태 이후 전 세계적으로 금융위기에 빠지면서 IMF 외환위기 이후 또다시 우리나라에도 심각한 금융 패닉에 이르고 있다. 이를 극복하기 위해 中央政府에서는 景氣浮揚의 일환으로 2008. 10.21 부동산 건설경기 활성화대책을 내놓으며 규제완화를 추진하고 있다. 이러한 배경 하에서 본 연구는 土地利用·去來規制 중심으로 土地投機原因 및 類型을 分析하였다. 그 투기행위실태를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 일정한 지역에서 특정인이 土地를 多量 買入하는 경우로 투기거래일 가능성이 크다는 것을 알 수 있다. 통상적으로 막대한 자금이 소요되는 토지매입을 대규모로 행하는 경우는 드물기 때문이다. 둘째, 빈번한 土地去來는 대표적인 토지투기 행위 유형중 하나이다. 일반인들 사이에서 빈번한 토지거래는 찾아보기 쉽지 않기 때문이다. 셋째, 최근 들어 기획부동산업체가 수도권지역과 대도시지역 주변 개발예정지 등 토지를 대규모로 매입한 후 소규모로 분할하여 양도하면서 투기를 조장하고 있다. 넷째, 토지거래허가구역 안에서 체결되는 토지거래계약 중 허가를 받아야 하는 것이 원칙이나 매매계약과 달리 증여·상속·경매·수용 등으로 인한 거래계약은 토지거래허가를 받지 않아도 된다는 것을 악용하여 토지거래허가를 회피하기 위한 목적으로 계약의 내용이 매매임에도 불구하고, 세금 탈루를 위해 僞裝贈與하는 사례가 적발되고 있다. 다섯째, 토지를 거래하는 경우에는 계약을 체결할 때 계약서를 작성한다. 그런데 토지거래가격을 실제보다 낮게 기재한 별도의 二重契約書를 하나 더 작성하는 사례가 빈번하게 발생하고 있다. 여섯째, 토지취득·처분에서 발생되는 취득세·등록세·양도소득세의 세금 탈루를 위해 未登記轉賣가 토지분야에 만연해 있다. 이것이 바로 중간생략등기인 것이다. 일곱째, 명의신탁의 문제는 어제 오늘 일이 아니다. 일반인들 사이에서는 명의신탁이 많이 발생하지는 않지만, 전문투기꾼들에게 있어서는 은밀하고, 교묘하게 名義信託이 행하여지고 있다. 이상과 같이 토지투기의 원인과 유형 실태와 문제점을 살펴보았고, 토지투기억제정책과 관련하여 토지이용·거래규제에 대해 개선방향을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 토지투기를 조장하는 큰손들의 자금을 원칙적으로 차단하고 부동산투기단속 강화로 기획부동산업체 등 전문투기꾼을 상대로 끝까지 추적하여 부동산투기로 인한 이익을 전부 환수는 물론, 실제 이익금 보다 높은 세율을 적용하여 투기성 자금을 철저히 차단하고 토지투기이익 환수정책을 도입하여야 한다. 둘째, 외국에서는 토지공개념이 보편화되어 있다. 우리나라의 토지시장의 근본적인 병폐인 투기를 해소하고, 토지소유의 편중을 막기 위해 宅地所有上限制와 農地所有上限制를 재검토하여 부활시키는 것이다. 셋째, 토지거래 시 해당 소재지 관서에 검인계약서에 검인을 받고 있다. 토지투기방지대책으로 도입되어 유명무실한 상태로 퇴색되어버린 검인계약서를 보완 또는 폐지하고, 官印契約書를 도입해야 한다. 넷째, 토지이용규제는 中央政府에서 地方政府의 權限이 委任 내지는 移讓되어 자율적인 규제와 계획적성이 중앙정부의 기술적, 재정적 지원 아래 지방자치단체 권한이 확보되어야 한다. 따라서 중앙정부는 전국적 차원의 직접적인 토지이용규제를 지양하고 하급적 국토관리 및 토지이용에 관한 기본적 지침 제시와 지방정부와의 갈등 조정 등의 역할을 수행하는 것이 바람직할 것이다. 다섯째, 마지막으로 토지는 하나의 거래대상으로서 시장의 재화에 해당하므로 이를 언제까지 직접적 규제대상으로 삼는 것은 문제가 있으며, 앞으로 방향은 土地 관련 각종 稅制의 改編으로 실질적인 투기억제에 초점이 맞추어 져야 한다. 이상과 같이 본 연구가 시사하는 바는 어떤 토지투기억제정책이든 정부의 확고한 의지와 구체적·실체적 대안이 필요하고, 임시방편적인 대안으로는 결코 토지투기를 막을 수 없다. 결국 토지투기로 인한 빈부의 격차가 심화되고 경제발전을 이룩하는 막대한 지장이 초래될 것이라는 것을 알았다. 따라서 그때그때 상황에 따라서 변화하는 土地政策이 아닌 一貫性 있는 土地政策으로 안정된 토지문화가 정착되기를 기대한다.; In Korea, the land speculation control policies have changed whenever the socio-economic conditions and the governments have changed. In 60's and 70's, the land speculation control policies changed in favor of development projects for economic growth, and in 80's and 90's, the successive governments endeavored to check land speculations or rising land prices in order to address the problems caused by rapid urbanization and new town developments. Since mountains account for about 70% of our national land, while the areas which could be developed are limited, our land problems are very serious. However, land problems have existed in any age. Among the numerous land problems, the problems involving the land speculation control policies have been spotlighted lately. The problems of the land speculation control policies have been characterized mostly by wrong legislations, inconsistent policy changes and operations. For example, in order to surmount the socio-economic chaos caused by the foreign exchange crisis, the government published numerous real estate market stimulation policies in the name of real economy stimulation only to deregulate the real estate markets and thereby, increase land speculations. And now or a decade after, the sub-prime mortgage crisis of the United States due to non-performing real estate loans is pushing the world toward a global financial crisis, and our domestic financial industry is facing another serious financial panic since the IMF foreign exchange crisis. In order to improve such situation, the central government published a package of real estate and construction stimulation policies characterized by deregulation of the real estate markets on October 21, 2008 in an effort to stimulate nation's economy. In such circumstances, this study analyzed the causes for and types of land speculations focusing on regulations of land uses and transactions. The conditions of land speculations can be summed up as follows. First, certain people tend to purchase the land plots in great quantities in certain regions, which may well be defined as speculative land transactions. For it is rare that the land plots are purchased in great quantities by huge capitals. Second, frequent land transactions by certain people represent the land speculations. For the ordinary people are seldom engaged frequently in land transactions. Third, the organized speculative real estate brokers have lately been purchasing the land plots in great quantities designated as development candidates in the capital areas and near metropolitan cities and thereby, divide them into smaller units to be sold for petty land speculators. Fourth, it is in principle that the land transactions in the land transaction permit zones should be permitted by relevant authorities, but speculators abuse the legal provisions that the land transaction contracts due to gift, succession, auction or appropriation may not get permission and thereby, disguise the normal land transactions as gifts to evade the permission and even the tax. Fifth, a contract is usually made when a land plot is transacted. Some real estate brokers make another dual contract specifying the price lower than the actual one. Sixth, unregistered land transactions prevail to evade acquisition tax, registration tax and capital gain tax. Such practices are called 'inter-transfer omission registrations.' Seventh, registration trust has been a problem for long time. Ordinary people do not entrust their ownership with third parties, but professional speculators use registration trust secretly and sophisticatedly. So far, causes for and types of land speculations have been discussed. The reform measures to check such land speculations can be suggested as follows in terms of regulations of land uses and transactions; First, it is necessary to block the capitals supplied by the big speculators stimulating the land speculations, reinforce the crack-downs on the land speculations and trace such professional speculators as organized speculative real estate brokers to the end to recollect their real estate speculation profits and apply higher tax rates than their real profits to them. In short, the speculative funds should be thoroughly blocked, while a policy for recollection of their land speculation profits should be implemented. Second, the concept of the public land is universal in many advanced nations. So, it is necessary to consider reintroducing the housing site ownership ceiling system and the farming land ownership ceiling system in order to check the land speculations fundamentally and prevent concentration of the land ownerships in a few hands. Third, every land transaction is based on the formal contract certified by relevant authority. Since this system has been only nominal although it was introduced to prevent land speculations, it should be reinforced or replaced with a certified public contract system. Fourth, the authority to control the land uses needs to be mandated from the central government to the local autonomous administrations for autonomous and local-specific regulations under central government's technical and financial supports. Namely, it is desirable for the central government not to regulate the land uses across the country but to provide for some basic guidelines for management and uses of nation's land and mediate the conflicts between central and local administrations. Fifth, since land plots are targets of transaction like commodities in the market, it may be problematic to continue to control them directly. So, it is desirable to overhaul various tax systems related to land, focusing on effective control of land speculations. The results of this study suggest that any land speculation control policy requires government's firm will and specific and substantial alternatives, and that any impromptu alternative cannot check land speculations. Land speculations have resulted in wider gap between rich and poor, impeding nation's economic development seriously. In this vein, it is expected that the land policies will not change depending on market conditions but will be consistent enough to have a stable land culture settled down.