지방자치단체 협의회의 정책영향력에 관한 연구

Abstract

지금까지 지방분권 노력은 사무이양 또는 재원의 이전 등 양적인 측면에 머물러 있어 지방자치단체의 이해와 관련되는 국가의 입법 혹은 정책 수립에 지방자치단체의 의견을 반영할 수 있는 절차의 제도화가 필요한 시기이다. 본 연구는 전국적으로 지방자치단체의 이익을 위하여 협력하고 중앙정부에 정책건의를 수행하고 있는 지방자치단체 협의회 조직의 중앙정부에 대한 정책영향력에 관한 연구이다. 지방자치단체 협의회는 지방자치단체들이 협력을 기초로 그 지역의 이익이나 의사를 지방자치단체끼리 연합을 결정하여 이익을 대변하는 조직을 의미한다. 지방자치단체 협의회의 중요한 특징은 공공이익집단, 정부간관계에서의 정책네트워크 조직, 지방자치단체간 협력조직이라는 점이다. 본 연구의 분석대상은 1999년 지방자치법 제15차 개정 당시 신설된 제154조의 2(지방자치단체의 장 등에 협의체) 규정에 의해 설립된 지방자치단체 장등의 협의회 조직과 정책건의내용이다. 현재 지방자치단체 협의회는 「전국시·도지사협의회」, 「전국시·도의회의장협의회」, 「전국시장·군수·구청장협의회」, 「전국 시·군·자치구의회의장협의회」가 설립되어 있으며 각각 중앙정부에 정책건의 형식으로 지방의 이익과 관련한 다수의 정책들을 제안하고 있다. 본 연구는 이를 취합하여 실질적으로는 지방자치단체의 중앙정부에 대한 정책영향력의 반영이라고 할 수 있는 정책 건의 내용에 대해 중앙정부가 어떻게 받아들이는 지를 분석하여 지방자치단체 협의회의 정책영향력을 분석하고자 하였다. 정책영향력 실태분석을 위해 자료 수집은 지방자치단체 협의회의 백서, 인터넷 홈페이지 검색, 담당자 인터뷰 등을 통해 진행하였다. 정책영향력을 분석하기 위해 지방자치단체 협의회가 대통령과의 면담, 행정자치부로의 서면 건의 등 자체적으로 중앙정부에 건의한 정책 건의 사례를 1,196건을 수집하여 분석하였다. 지방자치단체 협의회가 중앙정부에 정책건의를 하면 중앙정부는 이에 대해 공문으로 수용여부(수용, 검토, 미수용 등)를 회신하고 있는 데 중앙정부가 각각의 정책건의에 대한 얼마나 수용하는 지를 정책영향력의 척도로 삼았다. 본 연구는 기존의 정부간관계 이론과 외국의 지방정부 연합조직(Local Government Association)에 관한 이론과 사례를 검토하여 지방자치단체 협의회별 정책영향력 비교분석을 위한 비교 분석틀을 도출하였다. 즉, 지방자치단체 협의회의 정책영향력은 조직역량과 활동, 정책유형, 중앙정부의 정책이념과 환경에 의해서 차이를 나타내며 이 세 요소들은 상호 별개로 움직이는 것이 아니라 연계되어 영향을 미칠 수 있음을 제시하고 이에 대한 정책영향력의 차이를 교차분석을 통해 분석하였다. 분석 결과 지방자치단체 협의회가 중앙정부에 대한 정책 건의에 대해 일부수용을 포함한다고 하더라도 수용은 314건(28.5%)으로 저조하여 지방자치단체의 중앙정부에 대한 영향력은 미비한 것으로 나타났다. 광역이나 기초수준에서 지방의회의장 협의회에 대해서 중앙정부는 검토라는 식으로 소극적 대응을 함을 알 수 있다. 반면 시장군수구청장협의회는 건의는 많으나 시·도지사협의회에 비해 미수용이 많아 효율적으로 국정운영에 영향을 미치고 있지 못함을 알 수 있다. 조직역량 측면에서는 아직 중앙정부에 영향을 끼치기에는 인력과 재원면에서 부족함을 알 수 있었다. 지방자치가 실질적 구현을 위해 지방자치단체의 중앙정부로의 정책 영향력이 향상되어야 한다. 지방정부는 자기고유사무에 관하여 완전한 정책결정권을 독자적으로 행사하고 국가위임사무의 집행에 있어서도 수평적 협력의 방식으로 실질적 정책결정권을 행사할 수 있어야 한다. 지방자치단체 협의회별 정책유형을 비교분석한 결과 광역이나 기초수준에서 지방의회 의장으로 구성된 지방의회 협의회는 지방자치제도, 지방자치선거, 의회 운영 등 구성정책에 높은 관심을 가지고 있음을 알 수 있다. 반면 시·도지사협의회는 지역개발과 관련한 분배정책과 시장·군수·구청장협의회는 규제정책에 많은 관심을 가지고 있음을 알 수 있었다. 본 연구결과는 기존의 정책유형별 정부간관계에서의 중요한 시사점들을 증명하고 있다. 또한 국민의 정부 후반기, 참여정부 전반기, 참여정부 후반기로 중앙정부의 집권시기를 나누어 분석한 결과 지방자치단체협의회가 건의하는 정책유형과 정책영향력은 차이가 있음을 보여주고 있다. 국민의 정부와 참여정부의 분권화에 대한 정책과 정책환경에 따라 차이가 있음을 증명하고 있다. 국민의 정부의 경우 사무기능이양에 따른 지방분권화 정책과 사회경제적으로 경제위기 극복과 사회안전망 확충에 따라 각 협의회별로 전략적인 접근이 이루어졌음을 보여주고 있다. 또한 참여정부의 경우는 경제적으로 지방의 균형발전을, 정치적으로는 지방분권화를 통해 지방정부와 소통을 추구하였다. 이는 각 연합회가 중앙정부의 정책이념과 환경에 맞추어 정책을 건의하고 영향력을 행사하고 있음을 보여주고 있다.