政策過程에서의 利益媒介樣式의 變化

Abstract

1987년 민주화선언 이후 민주화와 자유화라는 시대환경변화 속에서 정치과정이 개방되고, 국가의 사회부문에 대한 통제력의 이완으로 사회부문 행위자들의 수적인 팽창과 영향력이 크게 증대하였다. 사회부문 행위자들의 양적 팽창과 영향력 확대의 결과로 다양한 개혁정책을 추진하는 과정에서 국가와 사회부문 행위자들간의 관계의 성격이 점차 협력적인 방향으로 변모하게 되었고, 이들 간의 이익매개양식 또한 변화하게 되었다. 이상의 환경변화에 힘입어 학자들 사이에서 국가와 사회를 연결하는 새로운 이익매개양식으로의 변화가 일어나고 있음을 알리는 연구들이 다양한 정책영역에서 다양한 연구자들에 의해 지각되고 있는 데 이들의 결론적 주장은 기존에 빈번하게 적용되던 국가주도적인 조합주의가 쇠퇴하고 그 대신 1990년대에 접어들면서 제한된 행위자들간의 연대가 견고한 정책공동체의 이익매개 양상을 넘어 개방성과 수평성이 강한 이슈네트워크의 특성들이 대두되고 있다는 것이다. 이 연구의 주요목적은 이익매개양식이 국가중심적인 조합주의에서 국가와 사회부문 행위자들간에 쌍방적인 교호작용을 통해 정책을 결정하고 집행하는 개방적인 이슈네트워크로 변화되고 있다는 다수 연구자들의 주장이 이 연구의 분석대상인 건설업 정책에서도 동일하게 적용될 수 있는지를 분석하는 데 있다. 보다 구체적으로 우선, 기존 연구들이 수행하지 않은 건설업정책을 경쟁적 규제정책인 면허정책과 보호적 규제정책인 하도급정책으로 유형화하여 국가와 사회를 연결하는 이익매개양식이 역사적으로 어떻게 변화되어 왔는지를 분석하였다. 둘째, 건설업정책(면허정책과 하도급정책)을 대상으로 이익매개양식의 변화를 분석함으로써 정책 패러다임이 정부에서 거버넌스로 변화하고 있다는 학계의 주장이 이 연구의 관심대상인 특정 정책영역을 대상으로도 수용될 수 있는지를 검토하고자 하였다. 셋째, 정책과정에 참여하는 행위자의 유형과 이들 간의 상호작용 및 관계구조가 집약된 이익매개양식의 변화가 정책영역에 상관없이 획일적이거나 유사한 형태로 나타나는지 혹은 정책영역별로 상이한 형태의 궤적을 그리는지를 검토하였다. 분석결과, 두 정책간의 이익매개양식의 변화양상이 달랐다. 건설업 면허정책의 경우, 이익매개양식이 개방적인 이슈네트워크로 변모되지 못하고, 여전히 조합주의 혹은 폐쇄적인 정책공동체에 머물러 있었다. 반면에 하도급정책은 제한된 행위자들간의 연대가 견고한 정책공동체의 이익매개 양상을 넘어 개방성과 수평성이 강한 이슈네트워크 방향으로 변화되었다. 이처럼 건설업 면허정책과 하도급정책간의 이익매개양식이 왜 이러한 상이한 형태를 나타냈는지 그 이유는 다음과 같은 논의를 통해 설명될 수 있다. 첫째, 이슈의 수를 들 수 있다. 하도급정책의 경우, 하도급자보호(규제강화) vs 규제완화 이슈 외에도 위장직영 및 일괄하도급 등의 불법하도급, 부실시공, 임금체불 및 불법다단계하도급 등의 새로운 이슈들이 등장함으로써 다면복합이슈(multi- issues)의 형태를 나타냈고, 그 결과 면허정책과는 달리 이슈별로 새로운 행위자들이 출현함으로써 정책과정에 참여한 행위자들의 수와 다양성이 급격히 증가하였다. 예컨대 중소기업보호차원에서 전문건설업자를 보호·육성하고자 일반건설업자가 도급받은 공사 중 일정공사에 대하여는 하도급을 의무적으로 하도록 하는 의무하도급제도를 도입하였으나 건설시장개방에 따른 환경변화에 효과적으로 대응해 나가기 위해서는 동 제도의 폐지를 통해 자율적인 시장경쟁체제구조로 전환해야 한다는 여론이 사회적으로 공론화됨에 따라 이에 이해관계를 갖은 새로운 행위자들이 등장하였다. 이에 반해 면허정책은 면허제한 vs 면허개방과 더불어 부실시공 이슈가 출현함으로써 더블이슈(double issue)의 특성을 나타냈으며, 정책이슈의 초점이 ‘제한’에서 ‘개방’으로 전환되거나 중첩이슈가 등장했음에도 불구하고 행위자의 범위 는 제한된 소수의 행위자들을 중심으로 안정적이고 지속적인 성향을 나타냈다. 예컨대 건설업등록기준의 경우, 건설산업의 경쟁력 강화를 위해 진입규제 완화차원에서 사무실보유기준 및 보증가능금액확인제도를 폐지하였으나 이로 인해 건설업체 수가 폭발적으로 증가하였고, 무자격 건설업체들의 난립현상이 발생하였다. 이러한 문제의 심각성은 등록기준을 다시 강화해야 한다는 목소리를 부추겼고, 제도 재도입이라는 제도의 변경을 일구어냈다. 하지만 이러한 과정속에서 새로운 행위자들의 출입은 거의 발생하지 않았으며, 행위자의 범위 또한 덜 팽창하였다. 그 이유는 유령 건설업체들의 난립으로 인해 등록기준을 다시 강화해야 한다는 필요성이 이해관계가 있는 몇몇 제한된 소수의 행위자들사이에서만 공유되었기 때문이다. 둘째, 이슈의 영향범위의 문제로 눈을 돌리면, 두 정책간의 차이가 보다 선명해진다. 하도급정책의 경우, 동일한 이슈가 제기되었음에도 불구하고 새로운 행위자들이 등장하였는데 그 이유는 이전과는 달리 동 이슈의 영향을 받는 행위자들의 범위가 크게 확대되었기 때문이다. 이는 같은 이슈라고 하더라도 이슈의 진행상황에 따라 상이한 행위자들이 등장할 수 있음을 말해준다. 이를 테면 하도급저가심사제의 경우, 저가하도급 피해로부터 전문건설업자들을 보호하기 위해 동 제도를 도입하였으나, 임의규정으로 인해 원도급자가 저가하도급을 강요하거나 연고권을 주겠다는 등의 방법으로 저가하도급을 유도하는 현상이 비일비재함에 따라 동 제도의 의무화를 통해 하도급업체를 보호해야한다는 목소리가 사회적인 이슈로 보다 확대되었다. 이로 인해 규제개혁기획단, 새천년민주당, 대한설비건설협회, 대한건설단체총연합회, 한국건설경영협회 등의 새로운 행위자들이 정책과정에 참여하였다. 반면에 면허정책의 경우는 동일한 이슈가 제기됨에 따라 행위자의 범위 또한 동일한 형태를 유지함으로써 하도급정책과는 달리 이슈의 영향범위가 확대되지 않았다. 이는 특수건설업 면허제도의 폐지추진과정이 이를 잘 뒷받침해준다. 그동안 경쟁제한요인이라는 지적이 끊임없이 지적되어 온 특수건설업 면허제도를 규제완화차원에서 폐지하려는 시도가 제도 보완기에 이어 제도 개혁기에도 이루어졌으나, 행위자의 범위는 정부, 국회상임위원회, 대한건설협회와 일부 기업체, 대한전문건설협회, 전문연구기관인 국토연구원으로서 행위자의 종류는 거의 유사한 양상을 나타냈다. 셋째, 이익의 속성과 관련하여 비교해 볼 때 하도급정책이 면허정책에 비해 포괄적인 성향을 나타냈다. 하도급정책의 경우, 위장직영·일괄하도급·재하도급·무면허자에 의한 저가하도급 등의 불법 및 불공정하도급행위로 인해 부실공사가 발생하게 되면 국가의 경제적 손실은 물론 인명피해로 사회적인 문제로까지 야기될 수 있기 때문에 하도급제도는 시민들의 삶 혹은 생활과 직접적인 관련이 있다. 이러한 이유로 인해 경실련, 참여연대 등의 시민단체들이 정책과정에 자유롭게 참여하여 자신들의 의견을 개진하였다. 반면 면허정책의 경우, 건설업을 영위하기 위해 면허를 소지하고자 하는 자 혹은 면허를 소지한 자와 밀접한 이해관계가 있을 뿐 시민들에게는 크게 와 닿지 않음으로써 이익의 성격이 제한적인 속성을 드러냈다. 마지막으로 두 정책간의 두드러진 차이를 이익의 다원화에 초점을 두어 살펴보면, 하도급정책이 면허정책에 비해 이익의 다원화 혹은 복잡화의 정도가 보다 높다. 하도급정책의 경우 제도 개선기에는 건설업 영역의 이익을 독점적으로 대표할 수 있는 권한을 인정받은 대한건설협회와 대한건설협회 내의 산하기구인 단종회원전국협의회만이 정책과정에 참여하였으나 제도 보완기에는 대한전문건설협회, 제도 개혁1기에는 대한설비건설협회, 한국전기공사협회, 한국정보통신공사협회, 한국건설감리협회, 대한건설단체총연합회, 제도 개혁2기에는 한국건설경영협회, 민주노총, 한국노총, 포항건설플랜트노동조합, 전국건설운송노동조합 덤프연대, 울산건설플랜트노동조합, 전국건설산업노동조합연맹, 경제5단체장 등의 새로운 이익집단이 출현함으로써 수적인 면만 아니라 다양성의 측면에서도 크게 팽창하였는바, 이익의 다원화의 정도가 높음을 알 수 있다. 마찬가지로 면허정책의 경우에도 제도 도입기에는 국가로부터 독점적 이익대표권을 부여받은 대한건설협회만이 참여하였으나, 제도 개선기에는 단종회원전국협의회, 제도 보완기에는 대한전문건설협회, 중소주택건설가협회, 대한설비공사협회, 토지개발공사, 대한건축사협회, 한국건설업체협의회, 제도 개혁기에는 대한건설단체총연합회, 전경련 등의 새로운 이익집단이 등장하였다. 하지만 하도급정책에 비해 이익집단의 수와 다양성 측면에서 덜 팽창하였다. 이익매개양식에 관한 기존의 연구들과 이 연구로부터 도출된 이론적 함의를 전달하면 정책과정을 규율하는 국가-사회간 이익매개양식은 정책영역별로 상이하다는 것이다. 이러한 발견은 헤게모니를 장악한 엘리트에 의해 정책이 결정되기 때문에 정책과정의 정치적 특성은 모든 정책영역에 걸쳐 유사하다는 전통적 정치학의 신념에 도전하여 정책영역에 따라 정책과정의 정치적 특성이 달라진다는 명제를 제시한 Lowi(1964, 1972)의 주장을 지지하는 것이다. 더 나아가 건설업 면허정책의 경우, 이익매개양식이 정책공동체로 변화했음에도 불구하고 조합주의적인 속성들을 부분적으로 유지하고 있는데 이는 정책과정의 일방성과 계층성을 전제로 하는 ‘정부’에서 협력성과 대등성을 특징으로 하는 ‘거버넌스’로의 정책 패러다임 변화가 면허정책의 경우 완성형이 아니라 진행형에 불과하다는 것을 의미한다. 이에 반해 하도급정책은 일부 정책공동체적인 요소가 잔존함에도 불구하고 대체적인 양상은 이슈네트워크적인 특성을 보다 강하게 부각하였다는 점에서 거버넌스 패러다임 변화의 현실적합성을 보여주는 사례라고 볼 수 있다.; Since the declaration of democratization in 1987, the political process was opened through the change of timely environment, and the number and influence of the social actors increased due to the relaxation of the national governing power for the social part. In the process of promoting various reformation policy in consequence of social performer's numerical increase and expansion of influence, the character of the relationship between the nation and social actors gradually changed into cooperative form, and the mode of interest mediation between them also changed. Owing to such a change of surroundings, researches informing the change into new mode of interest mediation are perceived in various domains of policies by diverse researchers, and their conclusive assertion is that state-leading corporatism applied frequently before declined, and since 1990s, the solidarity among limited actors exceeded the form of interest mediation of policy community, and the characters of issue network which has strong openness and horizontality rises instead. The main purpose of this research is to analyze the possibility whether a majority of researchers' claim that the mode of interest mediation is changing from state-focused corporatism to opened issue-network which determines and executes policies through interaction between state and social actors can be applied samely to the policy of construction industry, the object of analysis of the research. More specifically, first of all, the research classifies construction policy into license policy that is a competitive regulatory policy and subcontract policy that is a protective regulatory policy, and analyzes how the mode of interest mediation which links state and society changed historically. Second, it intends to examine whether the assertion that the policy paradigm is changing from government to governance can be accepted to the domains of specific policy, the topic of this research. Third, it examines whether the change of the mode of interest mediation into which the type of actors who participate in policy process, their interaction and relationship structure integrated shows standardized form regardless of the domains of the policy, or varies in accordance with the domains of the policy. As a result of analysis, the changing aspect of the mode of interest mediation of the two policies differed. In case of construction license policy, the mode of interest mediation could not be changed into opened issue-network, but remained as corporatism or closed policy community. On the other hand, in subcontract policy, the solidarity among limited actors exceeded the form of interest mediation of policy community, and changed into an issue network which has strong openness and horizontality. The reason why the mode of interest mediation of construction license policy and that of subcontract policy shows different aspect can be explained as following. First factor is the number of issues. In case of subcontract policy, besides protecting subcontractors (strengthening regulations) vs relaxing regulations, there are new issues like illegal subcontract such as disguised direct-management and lump subcontract, fraudulent work, overdue wage and illegal multi-level sub contract, that is, a form of multi-issues. Consequently, unlike license policy, the number and diversity of actors who take part in policy-making process increased rapidly for new actors who has interest in each issue appear. On the other hand, license policy has a character of single issue, for there are not any other issues besides restricting license vs opening license, and the range of actors shows stable and persistent inclination with a few limited actors as the central figures. For example, the registration standard for construction industry, the offices holding standard & and the written confirmation for contract deposit were abolished in order to ease the entry regulation for an reinforcement of construction industry, which resulted in an exclusive increase of construction firms as much as to be flooded, and many of them were disqualified. The seriousness of the matter raised the voices that the registration standard should be strengthened, and that achieved the change of the system namely re-introduction of the system. But the necessity of that was shared with only some limited numbered of actors that have the same interests due to the appearance of so many paper-companies. Second, turning our eyes to the influence range of the issues, the difference between the two policies appears more clearly. In subcontracting case, new actors appeared on the same issue for the reason for the reason of a great enlargement of the range of the actors who are under the same influence of the identical issue. It indicates that the same issue could attract the actors with different opinions with the way it is spreading. In other words, in examining system for the lowest price, this system was introduced to protect the expert contractors from subcontracting of the lowest price, but the prime contractors so often induced the subcontracting of the lowest price under the optional regulation with the way of forcing the subcontracting of the lowest price or enticing with preemptive rights, and that the saying that the subcontracting companies should be protected with the system to be mandatory became louder assuming a role of a social issue Such fact let the new actors such as regulatory reform, Millennium Democratic Party, Korea Mechanical Construction Contractors Association, Korea Construction Equipment Association, Korea Federation of Construction Contractors participated in the policy making process. But on the other hand, in case of licence policy, the identical issue was put forth and the actors kept the same range in where they were. As a result, unlike Subcontract Policy the influence range of the issues were not expanded. It were clearly seen in the abolition promoting process of the special trade construction licence system. An attempt of abolishing special trade construction licence system which kept heard that it was the factor to limit competition was achieved during the time of system complement and during the time to reform the system, the actors of which was included such as government, the National Assembly Standing Committee, Construction Association of Korea, and some enterprises, and Korea Specialty Contractors Association, Korea Research Institute as a special research institution and it was due to their similarity. Third, in relation to the nature of a interests, subcontract policy showed more inclusive trait compared to licence policy. In subcontracting policy, when illegal & unfair subcontracting such as camouflaged direct management, package sub contracting, re-subcontracting, subcontracting of the lowest price by the contactor without licence causes faulty work, it would cause nations' economic loss and casualties which would be extended as a social trouble for it is directly related to the citizens' lives or livings. With that, citizens' organizations like the Citizens Coalition for Economic Justice, People`s Solidarity for Participatory Democracy put forth their opinion during the policy making process. On the other hand, in licence policy, it showed that the benefit from it was limited only to those people who have the licence to keep their business or the people who have close relationship with the people who have licences, the reason why the citizens have the feeling of it non-beneficial to them. Fourth, analyzing focused on diversity degree of a interests, the difference between the two policies appears more remarkable. In relation to the diversity degree(or complexity degree) of a interests, subcontract policy showed more high compared to licence policy. In other words, unlike license policy, the number and diversity of actors who take part in policy making process expanded largely. The previous studies of the mode of interest mediation and the theoretical implication thereby are different by policy fields in the mode of interest mediation between the state and the society which regulate policy making process. Such discovery supports Lowi(1964, 1972)'s proposition that the political properties in the policy making process changes to the policy field against the traditional political belief that the political properties in the policy making process are alike in the whole policy fields, since a policy is decided by the elites who grasped the hegemony. Furthermore, in case of licence policy for construction industry, it still holds the properties of corporatism partly under the condition of the mode of interest mediation has changed into policy community, which indicates that a change in policy paradigm of the government which is premised on asymmetry and hierarchy, is still progressive form instead of completed form for the licence policy. On the contrary, in subcontracting policy, for all that the policy community factor is still remained, its showed issue network properties more strongly as its broad appearance, it could be said that the change in paradigm into a governance has completely achieved.