토지이용규제 관련 법률이 리조트 개발과정에 미치는 영향 분석

Abstract

우리나라의 토지이용규제는 용도지역제에 의한 행위제한과 개별적인 토지이용을 제한하는 개별법에 의한 행위제한으로 크게 구분할 수 있다. 용도지역제는 일정 목적의 토지의 이용과 개발이 가능한 지역을 구분하여, 해당 지역 내 허용되는 건축물 또는 시설물의 용도, 규모 등을 미리 정해놓고 이에 적합한 개발신청이 들어오면 이를 원칙적으로 허용하는 방식의 제도이다. 개별법에 의한 행위제한은 효율적인 국토의 이용, 자연환경의 보전, 산지의 보전 등과 같은 중앙정부 소관부처의 행정목적에 따라 각기 개별법으로 행위제한내용을 정하여 인허가 대상토지에 대한 개별적인 규제를 하는 것이다.

토지이용규제 관련 법령이 중앙정부 소관부처에서 개별적으로 만들어져 행위제한내용이 중첩되거나 복잡하고, 어떤 부분은 지나치게 세부적인 내용까지 규정하고 있어 이해하기 어려우며, 허가절차도 번잡하여 일반국민이 토지를 이용·개발할 경우 많은 불편을 겪고 있다. 그간 토지이용규제 제도의 개선과 관련하여 정부의 정책이나 선행연구가 있었으나 용도지역제에 의한 행위제한을 주로 다루었을 뿐, 도시지역 외 지역에서 개별법에 의해 가해지는 행위제한내용에 대해서는 체계적인 검토나 종합적인 개선활동이 되지 않은 것으로 조사되었다.

따라서 본 연구에서는 리조트 개발과정에 적용되고 있는 개별법에 의한 행위제한내용이 실제적으로 어떠한 영향을 미치고 있는지, 또 그것이 어떠한 문제점을 갖고 있어서 그러한지를 규명하고, 리조트 개발전문가의 설문조사분석을 통한 검증을 거쳐 도시지역 외 지역에서 적용되는 개별법에 의한 행위제한의 바람직한 제도 개선방안을 실증적으로 제시하였다.

리조트 개발은 환경 파괴적 요소를 갖고 있다는 사회적 인식과 함께 보전에 대한 정부정책에 따라 토지이용에 대해 엄격한 규제를 받고 있다. 세계적인 리조트는 그 장소 자체가 천혜의 관광지이지만 효과적인 계획에 의해 리조트를 조성하여 관광객의 방문가치를 높이고 있다. 리조트 개발의 기본적 특성은 미래시장을 예측하고 대비하는 개발컨셉, 매력적인 테마, 독창성 있는 계획 등이다. 그러나 우리나라의 토지이용에 대한 행위제한은 이러한 특성에 배치되는 문제점을 갖고 있다. 리조트 개발 시 복잡하고 지나치게 세부적인 행위제한내용은 정확한 입지분석과 창의적이고 자율성 있는 계획수립을 어렵게 하고, 개념적이고 엄격한 행위제한내용은 사업계획·일정계획 및 사업성의 예측을 어렵게 한다. 더구나 비체계적인 행위제한으로 오히려 비효율적인 토지이용이 되고 있는 등 경쟁력 있는 리조트 개발에 부정적인 영향을 미치고 있다.

리조트 개발과정에 부정적인 영향을 미치는 행위제한내용을 세가지 유형으로 구분하여 각각의 문제점을 도출하였다. 첫째는 관련 법령 상호간의 유기적 문제이다. 표고·경사도·원형녹지·식생·절성토 등 각각의 항목에 국토해양부, 환경부, 산림청이 같은 내용으로 행위제한을 하거나 서로 다른 행위제한기준을 적용하고 있는 중첩성의 문제와, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 토지적성평가와 「환경정책기본법」에 따른 사전환경성 검토는 사실상 입지타당성을 평가하는 동일한 기능으로서 유사한 평가제도의 중복성의 문제이다. 둘째는 행위제한내용의 문제이다. 행위제한 적용기준이 계량화 되어 있지 않거나 개념적으로 되어 있기 때문에, 협의·심의 시 주관적인 해석이 되거나 지방자치단체 담당공무원의 각기 다른 해석으로 사업추진상의 혼선을 발생시키게 하는 모호성의 문제와, 초기 인허가인 절차인 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 지구단위계획에서 건축물의 높이·형태·색채나 담장의 재료 등 계획적 측면에서 지나치게 구체적인 건축설계 사항을 정하고 있는 과도한 적용기준의 문제이다. 끝으로 적용시기와 절차의 문제이다. 지구단위계획의 경미한 변경대상기준이나 각종 평가·심의의 변경대상범위가 지나치게 엄격하여 개발자의 빈번한 변경인허가 절차를 초래하고 있는 문제와, 지구단위계획수립지침이나 사전환경성 검토 업무처리규정이 개발자의 실질적인 개발과정에 따른 계획의 성과물보다 앞선 수준의 행위제한내용을 적용하고 있는 문제이다.

개선방안으로는 첫째, 지침·규정 등 개별법에 의해 가해지는 행위제한내용의 적정성 여부와 이에 해당하는 기존의 행위제한내용을 정비할 수 있는 통합조정기능이 필요한데, 토지이용규제기본법에 따라 운영되고 있는 토지이용규제심의위원회의 심의대상에 개별법에 의한 행위제한내용을 포함시켜 운영하는 것이 필요하다. 둘째, 하나의 항목에 각기 다른 목적을 가진 수개의 부처가 중첩 또는 상이한 기준을 적용하는 불합리한 체계를 방지하기 위하여, 행위제한 대상 항목을 체계적으로 구분하고 이를 담당할 부처를 지정하여 역할분담을 함으로써, 일관성 있고 간소한 행위제한이 되도록 개선하는 것이 효율적이다. 셋째, 개념적이고 주관적인 해석이 될 수 있는 행위제한내용의 적용을 지양하고, 각종 평가·심의 시 심의위원 소수의 개별적인 의견이 심의조건으로 부여되는 것을 배제하기 위한 조건채택 동의비율을 정하거나 평가·심의 항목의 기준을 명확하게 정비하여, 개발자가 사업을 추진함에 있어 사업전반에 대한 예측이 가능하도록 하는 것이 필요하다. 넷째, 입지의 적정성을 평가하는 토지적성평가와 사전환경성 검토의 일원화와 일련의 행위인 사전환경성 검토와 환경영향평가 절차의 간소화 방안을 마련하고, 행위제한의 일종인 변경허가 대상범위를 대폭 완화하여 실질적으로 인허가 기간을 단축하는 것이 요구된다. 마지막으로 제2종 관광휴양형 지구단위계획수립지침은 개발자의 계획수립의 창의성과 자율성을 부여하고 도시관리계획으로 결정·관리가 반드시 필요한 내용을 중심으로 간결하게 재정비하되, 관광(단)지 조성계획 수립 시 지구단위계획이 의제 처리되는 것을 감안하여 리조트 개발특성에 적합하게 최소한의 행위제한을 하는 것이 효율적이다.

향후에는 리조트 개발에 적용되는 행위제한내용의 적용기준을 보다 체계적이고 전문적으로 파악·분석하여 바람직한 행위제한의 모형을 개발하고, 더 나아가 도시지역 외 지역 전반에 대한 효율적인 행위제한이 될 수 있는 이용자 중심의 토지이용규제 체계를 구축하는 것이 절실하게 필요하다.