한국 중앙-지방정부간 관계의 특성과 그 변이

Abstract

이 연구의 목적은 거버넌스 이론의 도입을 통해 한국 정부간 관계의 특성을 규명하는 것이다. 연구문제는 크게 세 가지이다. 첫째 한국의 중앙-지방정부간 관계는 계층제에 해당하는가, 네트워크에 가까운가? 둘째 정부간 관계의 특성은 다양한 기준에 따라 구분한 응답자의 대상 혹은 집단별로 상이한가, 획일적인가? 셋째 정부간 관계 특성인식의 변이를 설명하는 요인은 무엇이며, 이들의 영향력 관계는 어떠한가? 연구문제의 해결을 위해 전국의 지방자치단체 과장들을 대상으로 정부간 관계의 특성으로서 계층제와 네트워크 인식의 정도를 측정하는 설문조사를 실시하였다(회수율=35.2%). 이 연구의 분석결과는 다음과 같다. 첫째 한국 정부간 관계의 지배적인 특성은 계층제에 해당하며, 이 발견은 정부간 관계의 특성을 거시적․ 제도적 차원과 미시적․ 행정적 차원으로 구분하여 살펴보는 경우에도 일관되게 지지되었다. 둘째, 한국 정부간 관계의 핵심적인 특성이 계층제에 가깝다는 이 연구의 발견은 응답자의 다양한 집단 구분에 따라서도 획일적으로 나타났다. 상이한 기준에 따라 분류한 다양한 응답자 집단에 관계없이 모든 집단에서 일관되게 정부간 관계의 특성을 계층제로 인식하는 정도가 네트워크로 인식하는 정도에 비해 더 강하게 나타나는 것으로 보고되었다. 두 가지의 발견은 중앙-지방정부간 관계에서 핵심적인 지위를 보유하고 있는 지방자치단체의 과장들이 중앙정부와의 관계가 계층제에 기반하여 이루어지고 있다는 인식을 광범위하게 공유하고 있음을 의미한다. 한국 정부간 관계의 핵심적인 특성으로서의 계층제에 대한 광범위한 인식의 공유에도 불구하고 그 강도는 압도적이지 않으며(전체 변이의 하위 25% 수준), 상이한 집단에 따라 다양한 수준에서 인식의 변이가 존재한다. 정부간 관계 특성인식의 변이를 설명하는 것이 세 번째 연구문제이다. 이 연구는 정부간 관계 특성인식의 변이에 대한 설명변수를 개인적 특성과 정책적 특성, 소관부서의 특성과 지방자치단체의 특성이라는 네 가지 범주로 조직화하여 분석하였다. 한국 정부간 관계의 특성으로서 계층제와 네트워크에 대한 인식의 변이를 설명하는 요인에 대한 분석결과를 살펴보면 다음과 같다. ⑴ 응답자의 개인적 특성이 정부간 관계 특성인식에 미치는 영향에 있어서 공직근무기간은 특정한 패턴의 영향력 행사를 보고하지 않았으며, 행정학 전공자 집단이 비행정학 전공자 집단에 비해 정부간 관계의 특성을 계층제로 인식하는 정도가 상대적으로 더 강할 것이라는 가설은 부분적․ 제한적으로 지지되었다. ⑵ 정책적 특성의 영향에 있어서 규제정책을 수행하는 집단과 막료조직에 소속된 집단이 다른 집단에 비해 정부간 관계의 특성을 계층제로 인식하는 정도가 상대적으로 강하고 네트워크로 인식하는 정도는 상대적으로 약한 것으로 분석되었다. 분배정책을 수행하는 집단이 다른 집단에 비해 정부간 관계의 특성을 네트워크로 인식하는 정도가 더 강할 것이라는 가설은 기각되었다. 재분배 정책을 수행하는 집단은 다른 집단에 비해 계층제 인식에 대해서는 유의미하지 않은 영향력을 보고한데 비해 네트워크 인식에 대해서는 통계적으로 유의미한 부정적인 영향력을 보고하였다. 재분배 정책을 수행하는 집단은 정부간 관계의 특성을 계층제보다는 강도가 약한 비네트워크로 인식하는 것으로 볼 수 있다. 중앙정부와의 수직적 연계를 보유한 집단은 그렇지 않은 집단에 비해 정부간 관계의 특성을 네트워크로 인식하는 정도가 더 강한 것으로 나타났다. ⑶ 응답자 소관부서의 특성이 정부간 관계 특성인식에 미치는 영향에 있어서 소관부서의 규모가 정부간 관계 특성의 네트워크 인식에 긍정적인 영향력을 행사할 것이라는 가설은 제한적이지만 지지되었다. 정부간 이전 재원에 해당하는 지방교부세와 국고보조금, 그리고 중앙정부로부터의 기관위임사무가 차지하는 비중은 정부간 관계의 특성인식에 특정한 패턴의 영향력을 행사하지 않는 것으로 나타났다. 응답자의 업무수행 과정에서 평가한 중앙정부의 상대적 중요도는 정부간 관계의 특성을 계층제로 인식하는 데 긍정적인 영향력을 행사하는데 비해서 네트워크로 인식하는 데에는 부정적인 영향력을 행사하였다. ⑷ 응답자가 소속된 지방자치단체의 특성이 정부간 관계 특성인식에 미치는 영향분석에서 첫째, 기초자치단체에 소속된 응답자 집단이 광역자치단체에 소속된 응답자 집단에 비해 정부간 관계의 특성을 계층제로 인식하는 정도가 상대적으로 강하고 네트워크로 인식하는 정도는 상대적으로 약한 패턴을 보고하였다. 둘째 비수도권에 소재한 자치단체에 비해 수도권에 소재한 자치단체에 소속된 응답자일수록 정부간 관계의 특성을 계층제로 인식하는 정도가 상대적으로 강한 것으로 나타났다. 셋째 응답자가 소속된 지방자치단체 단체장의 출신배경이 정치인인 응답자 집단은 다른 집단에 비해 정부간 관계의 특성을 계층제로 인식하는 정도가 상대적으로 약한데 비해서 네트워크로 인식하는 정도는 상대적으로 강한 것으로 나타났다. 넷째 응답자가 소속한 지방자치단체 단체장이 여당에 소속된 응답자 집단은 다른 집단에 비해 정부간 관계의 특성을 상대적으로 네트워크로 인식하는 정도가 강하다는 결과를 보고하였다. 대비적으로 단체장의 당적보유 여부는 응답자 집단의 정부간 관계 특성인식에 있어서 명확하게 특정한 방향의 영향력을 행사하지는 않지만 일정한 영향력을 행사하는 것으로 나타났다. 단체장의 정당관계 변수를 대상으로 한 분석은 한국의 정부간 관계에 관한 기존의 논의에서 배제되어온 정당의 역할과 기능에 대한 체계적인 연구의 필요성을 제시한다. 마지막으로 단체장의 정부간 역량은 정부간 관계의 특성인식에 있어서 네트워크의 영향력을 강화시키는 것으로 보고되었다. 단체장의 정부간 역량을 상대적으로 긍정적으로 평가하는 응답자 집단이 그렇지 않은 집단에 비해 정부간 관계의 특성을 네트워크로 인식하는 정도가 강하다는 것이다. 정부간 관계의 특성인식에 관한 이 연구의 발견은 거버넌스 이론과 정부간 관계론에서 수행되어온 기존의 논쟁에 몇 가지 이론적 함의를 제공한다. 거버넌스의 하위유형으로서 계층제와 네트워크 간의 관계에 대한 기존의 논쟁에 대해 이 연구의 발견은 최소한 한국의 중앙-지방정부간 관계의 맥락에서는 계층제 건재론의 상대적 우위를 지지한다. 둘째 정부간 관계의 특성으로서 계층제와 네트워크에 대한 지방정부 공무원들의 인식에 변이가 존재한다는 이 연구의 발견은 지방정부를 단일 조직으로 간주하는 기존의 논의 방식에 이의를 제기한다. 중앙정부와의 관계에 있어서 지방정부는 구성원으로서의 공무원과 부서, 그리고 소속된 지방자치단체 및 단체장의 상이한 이해관계와 포지션에 따라 상이한 정부간 관계를 형성하고 있는 분절적인 조직에 가깝다는 것이다. 셋째 지방자치 실시 이후에도 한국의 정부간 관계가 여전히 중앙집권적인 유사 지방자치의 특성을 보이고 있다는 기존의 주류적 입장에 대해 이 연구의 발견은 제한적 지지를 보여준다. 기존의 주류적 입장은 법․ 제도적 측면만을 과도하게 강조한 접근방법에 의한 결과이며, 지방자치의 실시와 다양한 분권화 정책이 정부간 관계의 지배적인 특성을 네트워크로까지 전환시키는 데는 성공하지 못했지만, 계층제의 특성을 다소 완화시키고 네트워크의 특징적 요소들을 일부 도입하는 데 있어서는 일정한 효과를 발휘한 것으로 판단할 수 있다. 마지막으로 정부간 관계 특성인식의 변이를 설명하는 과정에서 이 연구는 “당신의 입장은 당신이 현재 처한 위치에 의존한다(Where you stand depends on where you sit)"는 마일즈의 법칙이 한국 정부간 관계의 맥락에서도 일정부분 적용되고 있음을 확인하였다. 마지막으로 이 연구가 도출한 회귀모형의 설명력을 제고하기 위해 정부간 관계의 특성을 설명할 수 있는 다양한 독립변수의 발굴과 정부간 관계의 특성으로서 계층제와 네트워크의 명확한 구분을 가능하게 하는 측정방법 및 항목의 개발, 조직 및 정책유형의 보다 정교한 측정, 정부간 수직적 연계에 대한 체계적인 연구 및 중앙정부와 지방정부를 연결하는 핵심적인 통로에 대한 추가적인 연구의 필요성 등을 이 연구의 한계 및 향후 연구의 방향으로 제시하였다.; The prime purpose of this dissertation is to examine the characteristics of intergovernmental relations in Korea through the lens of governance perspectives. The research questions of this dissertation are following. First, which is corresponding to the characteristics of intergovernmental relations in Korea between hierarchical governance and network governance? Second, are the characteristics of intergovernmental relations in Korea different or uniform among the groups of respondents? Third, which factors are explaining the variation in perceptions of the characteristics of intergovernmental relations in Korea and how are the influencing power relations of the variables toward the perceptions? The data for this study was collected by a survey questionnaire of regional and local government administrators (return rate=35.2%). The questionnaire includes the items reflecting the characteristics of hierarchy and network governance in the context of intergovernmental relations. The essential findings of this study are as follows. First, the dominant characteristics of intergovernmental relations in Korea correspond to hierarchy governance, and this finding was also consistently supported by other relationships (macro and micro dimension) between hierarchy and network governance. Second, the finding that the hierarchical governance is the dominant characteristics of intergovernmental relations in Korea was uniformly produced without reference the group of respondents. These findings designate the widely shared perceptions that the intergovernmental relations in Korea has made by the hierarchy. None the less, there were variation in perceptions and the intensity of perceptions that the dominant characteristics in intergovernmental relations was not overwhelming superiority. The explanation of this variation in perceptions was the third theme in this dissertation. The explanatory variables are organized under for general sets of variables: ⑴ personal characteristics of local governmental administrators, ⑵ characteristics of policy implemented by state administrators, ⑶ characteristics of local government agencies headed by local governmental administrators, ⑷ general contextual or institutional factors surrounding local government administrators and their agencies. The results of multiple regression analysis explaining variation in local government administrator's perceptions of the characteristics of intergovernmental relations are as follows. ⑴ Personal characteristics. The terms of serving in government of respondents did not report the particular pattern of influence towards the perceptions of the characteristics of intergovernmental relations. And the hypothesis that local government administrators receiving public administration education would perceive a higher degree of hierarchical governance than those without such training was only partially supported. ⑵ Policy characteristics. The hypotheses that the groups implementing the regulatory policy and belonging to staff organization have stronger perceptions of hierarchical governance in intergovernmental relations than other groups are accepted. The hypothesis that the group implementing the distributive policy has stronger perception of network governance in intergovernmental relations than other groups is rejected. The group implementing the redistributive policy perceives as non-network governance the characteristics of intergovernmental relations in Korea. They reported insignificant influence to hierarchical perception and statistically significant negative influence to network perception as the characteristics of the intergovernmental relations. The group possessing the vertical alliance with central government departments negatively perceive of hierarchy and positively of network governance as the characteristics in intergovernmental relations in Korea. ⑶ Agency characteristics. The hypothesis that the size of agency would have the positive influence on network governance is partially accepted. The revenue sharing, intergovernmental grants and agency delegated function have no particular pattern of influence on the perception of the characteristics of intergovernmental relations in Korea. The degree of relative importance of central government evaluated by respondents is contributed to positive perception on hierarchical governance and negative perception on network governance as the characteristics of intergovernmental relations. ⑷ The contextual or institutional characteristics of local government. The group belonging to the local governments has stronger perception of hierarchical governance as the characteristics of intergovernmental relations than regional government administrators. The group belonging to the National Capital region has stronger perception of hierarchical governance as the characteristics of intergovernmental relations than the other groups. The group belonging to the local government that a local government head had experience as politician tend to perceive as network governance the characteristics of intergovernmental relations than other group that a local government head had experience as public official. The variables of relationships between political party and local government head are important to judge the role of political party as the communication route in central and local government relationships. The respondents that local governments head belong to the political party are influenced on the perception of the characteristics of intergovernmental relations compare to independent party, but the perception has no consistent direction. And the respondents that the local government head belong to the administration party are prone to perceive as network governance the characteristics of intergovernmental relations. Lastly, the intergovernmental capacity of a local government heads that evaluated by the respondents has positive influence on the network governance perception as the characteristics of intergovernmental relations. The theoretical implications of these dissertation findings in this dissertation are as follows. First, the findings of this dissertation support the argument that the hierarchy is not only alive, but works as a dominant form of governance. Second, the findings of this dissertation that there are variations in perceptions of the characteristics of intergovernmental relations challenge to the existing arguments regarding the local government as the monolithic organization. Local government should regard as fragmented organizations. Third, the findings of this dissertation provide the opportunity to test the Miles' Law in the context of intergovernmental relations in Korea. This study identified the Miles' Law that where you stand depends on where you sit is applicable in intergovernmental relations in Korea.