국내ㆍ외 일괄입찰제도의 비교분석을 최적화방안 연구

Abstract

1. 서 론

최근의 국내 건설산업환경을 보면 엄청난 외형적인 성장에도 불구하고 건설의 질적수준은 국민여망에 미치지 못하고 있는 실정이며 앞으로 건설시장 개방시 외국업체와의 경쟁에서 생존하기 어려운 전망이다. 그래서 정부에서는 정부발주공사의 경우 정부는 기본적인 수요 또는 기준만 제시하고 민간기업이 설계부터 공사까지 수행할 수 있도록 설계․ 시공 일괄입찰을 활성화하는 정책을 추진중에 있다.

2. 이론적 고찰

2.1 연구의 목적 이에 본 연구에서는 설계․ 시공 일괄입찰제도에 대하여 문제점을 살펴보고 그에 따른 개선방안을 제시하고, 일괄입찰에 참여하는 업체의 성공적인 기업 활동을 하는데 목적이 있다. 연구의 방법으로는 국내 연구기관 및 학계의 논문, 연구자료 등의 문헌고찰을 통하여 문제점을 살펴보고 그에 따른 선행연구들과 두산중공업의 일괄입찰공사의 성공사례를 토대로 개선방안을 모색하였다. 2.1. 연구현황 국내ㆍ외의 일괄입찰 분야에 대한 연구현황을 알아보기 일괄입찰의 문제점 및 해결방안 관한 연구문헌들을 조사하였다.

3 . 본 론

3.1 일괄입찰제도의 정의 및 발주추의 엄밀히 말해 턴키제도는 설계.시공 일괄입찰 공사의 특별한 계약으로서 일괄입찰 공사의 도급자가 건설공사에 관한 모든 서비스를 발주자를 위하여 제공하는 의미로서 사용된다. 즉 도급자가 공사의 자금조달, 토지구매, 설계와 시공, 시운전 등의 모든 서비스를 제공한 후 시설물이 완전한 상태로 발주자에게 인계하는 것을 의미한다. 그러나 턴키제도는 흔히 일괄입찰 제도와 혼용되는 경우가 많으며 본 연구에서는 편의상 일괄입찰 제도와 턴키제도를 같은 의미로 사용하고자 하며 해외의 경우에는 프로젝트 성격상 일괄입찰로 표현하는 것이 곤란한 경우가 많아 턴키로 표기하며 국내의 경우에는 일괄입찰로 표기하고자 한다.

3.2 일괄입찰제도의 장점 일괄입찰 공사의 긍정적인 효과로는 설계와 시공을 동일한 도급자가 함께 수행함으로서 예상되는 다음과 같은 이점들을 예상할 수 있다.

(1) 시공자의 설계참여 기회가 확대되어 시공성을 고려한 설계, 과다한설계지양 등으로 공사 진행을 위한 설계와 시공의 효율성을 극대화 할 수 있다.

(2) 신규공사의 경우 발주자는 공사계획의 내용이 명확하지 않은 사항에 대하여 낙찰자 선정 과정에서 다양한 대안을 검토할 수 있다.

(3) 공사수행의 각 단계 사이에 발주자의 개입이 최소화되어 발주처의 업무가 감소된다.

(4) 하나의 주 계약에 의하여 공사가 발주됨으로써 공사 전반에 관한 책임한계가 명확해 진다.

(5) 설계와 시공의 조직이 동일하여 공사기간 중 신공법의 적용 또는 공법 변경 등이 용이하다.

(6) Fast-track 을 이용하면 실시설계 완료 이전에 착공함으로써 공사기간의 단축이 가능하다.

3.3 일괄입찰제도의 단점

일괄입찰 공사의 근본적인 문제점은 설계가 확정되기 이전에 도급자와 낙찰금액이 확정됨으로써 발생하며 이로 인한 주요 단점으로는 다음과 같은 사항이 있다.

(1) 일반적인 단점 - 실시설계 완료 이전에 낙찰자가 선정될 경우 정확한 공사금액의 책정이 어렵다. - 공사의 품질과 성능보다는 업체의 이윤 추구를 위한 설계의 가능성이 있다. 이러한 단정은 특히 공익성이 요구되는 공사에서 문제시될 가능성이 크다. - 공공 공사인 경우 결과물의 공익성에 배치되게 도급자가 영리를 추구할 가능성이 있다.

(2) 발주자 측면의 단점 - 기본적으로 공사수행의 모든 책임을 도급자에게 위임함으로써 발주자의 참여 폭이 상대적으로 축소되고 발주자의 설계 및 시공과정의 체크가 소홀해진다. - 일반방식의 공사발주에 비하여 발주에 장기간이 소요된다. - 입찰업체가 제안한 설계대안에 대하여 그 타당성을 정확히 분석할 수 있는 기술적인 능력이 필요하다. - 한번 발주된 공사의 내용에 대해서는 변경이 곤란하다.

(3) 업체 측면의 단점 - 설계안의 미확정으로 인하여 공사범위가 모호하며 착공 이후 발생하는 상황에 대한 위험부담이 커진다. - 설계도서를 작성하여 입찰함으로써 입찰부담이 증가한다. - 일반적으로 설계, 엔지니어링, 시공 능력을 갖춘 대형업체에 유리하여 중소기업 및 신규업체의 참여가 제한된다.

4. 일괄입찰제도의 문제점 분석

국내 일괄입찰제도의 문제점은 여러가지 측면에서 매우 다양하게 제기되었다. 특히 입찰자 평가방법, 입찰안내서, 낙찰자 선정방식, 입찰기간 등이 특히 높은 비중의 개선항목으로 지목되었으며 기타 문제점의 개선도 일괄입찰 제도의 시행절차의 거의 전과정에 걸쳐서 요구되고 있다.

4.1 발주기관 측면의 문제점

(1) 발주절차의 번잡성 현행 일괄입찰 공사의 발주를 위한 설계지침서의 심의, 기본설계 및 실시설계 입찰은 현실적으로 복잡하여 발주기관이 일괄입찰 공사를 기피하는 주요 이유가 되고 있다. 특히 거의 유사한 프로젝트의 반복적인 설계지침서 심의는 그 효용성이 작은 것으로 판단되어 경우에 따라 심의생략이 가능하여야 할 것이다.

(2) 발주 소요기간의 장기화 일괄입찰 공사는 그 채택여부를 중앙건설기술심의위원회에서 심의하고, 재무부에서 이를 공고한 후(3월 말)에야 비로소 설계가 착수되므로 1월 말부터 설계착수가 가능한 일반 공사에 비해 발주가 지연되며 적정공기를 확보하는 데 지장이 초래되고 있다. 뿐만 아니라 발주 소요기간이 약 240 일 (실적 예 : 140 - 260일 소요) 이 소요되어 적정 시공시기인 3월 - 10월을 입찰 및 계약 절차에 소모하므로 연도 말 계약을 할 수 밖에 없어 예산 이월 및 공사기간의 부족이 우려된다.

(3) 적격업체 선정에서 발주기관의 의견반영이 미흡 현행 적격업체 선정방식은 공공기관 발주공사일 경우에는 시행기관의 자체 계약에 의해 수행되므로 발주기관 해당부서의 검토가 가능하지만, 중앙관서에서 발주하는 공사일 경우 설계평가는 중앙위원회에서 실시하고, 계약은 조달청에서 위임받아 이행함으로써 실제 시행기관 또는 사용자인 발주기관의 자체 검토 및 의견 반영이 미흡하다.

(4) 낙찰자 선정방식 현행 낙찰자 선정방식인 (총공사입찰금액 ÷ 설계점수) 의 최소업체에 낙찰은 기술과 가격을 동시에 고려한 낙찰자 선정방법이 될 수 있으나 대부분의 설계절수가 70 - 80 점에서 결정되는 현실하에서는 저가낙찰자에게 유리하게 적용될 가능성이 있으므로 부실업체의 저가투찰을 조장할 수 있어 기술경쟁을 유도한다는 일괄입찰 공사의 취지에 부합되지 못하고 있다.

4.2 입찰참가자 측면의 문제점

(1) 입찰 참여업체의 설계부담 과중 기본설계 및 실시설계 2회 입찰 후 낙찰자를 선정하는 입찰방식은 낙찰자가 아닌 입찰 참여업체에게 과도한 설계비 부담을 주게되어 입찰의욕을 저하시키고 우수업체간의 경쟁을 유도하는데 미흡하다. 이를 비용 측면에서 분석하여 보면 90년 공사실적 평균 200억원을 기준으로 볼 때 기본설계비용 약 1.9억원 (개략공사비의 0.96 %), 실시설계비용 약 5.8억원 (개략공사비의 2.89 %) 에 해당하는 금액이다. 또 일괄입찰공사에서 실시입찰에 의한 낙찰자 선정은 도급자 책임하의 설계와 시공이라는 일괄입찰공사 본래의 취지와 배치되는 제도라고 할 수 있다.

(2) 설계기간의 부족 일괄입찰 공사의 입찰을 위한 설계기간은 대형공사의 현장설명 (입찰공고 후 최소 7일) 과 30억원 이상 공사의 견적기간(최소 30일) 의 적용을 받는 외에 별도의 규정이 있어 적정한 기준이 미비하며 통상적으로 30 - 40일의 짧은 입찰기간은 부실 설계의 우려가 크며 특정업체를 대상으로 설계기간을 설정한다는 오해의 소지가 크다.

(3) 실시설계 완료이전에 조기 착공 불가 실시설계 완료 후 낙찰자를 선정하는 것은 원래 일괄입찰 공사의 주요 장점인 설계 완료 이전 착공 (Fast-Track) 에 의한 공기 단축의 효과를 원천적으로 포기하는 것이라 할 수 있다.

4.3 심의기관 측면에서의 문제점

(1) 일괄입찰 방식 채택 기준의 불분명 일괄입찰 제도는 실시설계 완료 이전에 낙찰자가 선정되어 정확한 공사금액의 책정이 어렵고, 공사의 품질과 성능보다는 업체의 이윤추구를 위한 설계가 될 가능성이 있는 점등의 본질적인 단점을 내포하고 있으므로 일괄입찰 방식의 선정시에는 그 사업의 유형을 고려하여 신중하게 선택되어야 한다. 이에 비하여 현행 특례규정에 의한 중앙위원회가 일괄입찰 방식에 의한 공사 발주가 적합하다고 의결한 공사는 일괄입찰 제도를 적용하여 그 효과를 기대할 수 있는 기준이 구체적이지 못하다.

(2) 평가기준의 불합리성 현행 중앙위원회 운영규정에 의한 설계평가의 배점기준은 공사를 일괄입찰로 발주하는 주 목적이 되는 일괄입찰대상 공종에 대한 평가항목이 확실하지 않고 신기술 및 신공법의 적용에 의해 효율적으로 사업을 수행할 수 있는 데에 대한 배점이 고려되지 않아 입찰 참여업체의 기술개발을 유도하기에는 부적정하다. 또 평가항목의 배점기준을 토목, 건축, 기계/전기의 3개 분야공사로 일률적으로 분류라고 있기 때문에 다양한 각 대상사업별 특성을 고려하여 배점표 작성이 가능하도록 배점기준이 보완되어야 할 것이다.

(3) 설계심의위원 운영 설계심의위원의 구성은 전문분야별로 건설교통부의 전문가명부를 활용하여 20인 범위 내에서 선정하며, 점문분야별로 중요도 등을 고려하여 2인 이상 선정한다. 구성원은『표.3』참조 로 구성되어 있으며 평가항목의 비중에 격차가 있을 경우 심의위원 수의 배정이 불합리하다. 또 부적격 설계시 심의 위원의 보완사항 및 의견제출에 대한 명확한 기준이 없고 설계점수의 총합계만을 통보하게 되어 있어 심의위원의 주관적인 배점으로 치우칠 우려가 있다. 특히, 2003년 7월에 15~30명의 평가위원이 전문분야별로 평가하던 방식을 기술위원회와 평가위원의 역할과 같이 기술위원회와 평가위원회로 이원화하여 운영한다. (건설기술개발 및 관리등에관한 운영규정 제21조 2의3항 건설교통부 훈령)

(4) 심의 대상공사의 과다 현행 일괄입찰제도는 그 대상공사를 금액으로만 규정하고 있어 심의 대상공사가 과다하여 전반적인 심의의 부실화 우려가 있다. 현재의 심의위원회의 심의량은 89년 이후 급증하여 주 2 - 3회 (1회 심의 평균 4건) 의 심의로 연간 약 600 건 (약 300 여건의 입찰방법심의 포함)의 심의가 수행되고 있다. 또 심의담당 공무원의 절대부족 으로 시방서, 도면 등 일반적인 기술사항에 관한 자체 사전 검토가 거의 불가능하고 심의의원의 심의 (검토기간 3 - 4일) 에만 의존하게 되어 내실있는 심의에 의한 정확한 기술평가가 어려울 뿐만 아니라 심의지적사항에 대한 사후관리가 소홀해질 우려가 있다. 따라서 심의대상 공사의 축소 및 심의담당 공무원의 인원 확충이 요구된다.

4.3 기타 문제점 그 외에 특히 업체 측에서 일관되게 제기되는 문제점은 계약금액의 조정에 관한 사항이다. 일괄입찰방식에 의한 대형공사 계약에 있어서 설계변경에 의한 계약금액의 증액은 대형공사 계약에 관한 예산회계법 시행령 특례규정 제15조의 규정에 의하여 정부의 책임있는 사유에 의한 때에만 가능하여 낙찰자 선정 후 발주자가 작성한 입찰안내서가 불완전할 경우 현실적인 대처가 어려운 실정이며 이는 업체측의 일괄입찰 공사에 있어서 위험부담이 일반공사에 비하여 높은 점을 감안할 때 낙찰자에게 상당한 부담으로 작용하게 된다. - 신공법의 개발 및 적용시 업체의 초기투자 부담이 커진다. 일괄입찰제도의 선행된 연구에서의 공통된 문제제기와 해결 방안을 보면 첫째, 턴키공사 선정업체와 시공업체간의 분담 이행방식의 입찰 , 입찰자들의 설계비 과중 및 설계비 보상비 미흡, 실액 조정곤란 등의 문제제기와 해결방안으로 건설업의 종합화와 유형의 다양화, 적정공사비 확보, 예비비제도의 도입, 설계․ 시공 공동이행방식 도입 등의 개선방안이 제시되었다. 둘째, 일괄입찰안내서 상의 문제점으로는 안내서상의 내용에 대한 전문성의 부족, 계약조건의 불평등 내용 및 모호성, 설계기간의 절대적 부족으로 입찰자 비용 가중이 되었다. 해결 방안으로는 발주기관별, 공사특성별개정, 발주방식에 적합한 건설정보화 구축, 건물 특성별 적정한 설계기간의 확보, 공사의 한계구분, 공사 특성별 설계도서작성기준 표준화 등을 제안하였다.

7. 결 론 본 연구를 서술적으로 요약하며 설계․ 시공일괄입찰제 도의 개선방안을 제언하자면 다음과 같다. 일괄입찰공사의 유형을 설계․ 시공 일괄입찰 및 실시설계․ 시공 입찰의 두가지 유형만 법적으로 인정하고 있어서, 실시설계․ 시공 입찰공사의 비효율성을 극복할 수 있는 새로운 유형을 개발하여야한다. 일괄입찰 공사 발주시 공종특성보다 규모에 따른 일괄입찰 대상공사를 선정하여 불충분한 예산의 확보 및 수요기관의 의견반영이 미흡한 문제점이 있어서 100억원 이하의 소규모공사에서도 일괄입찰공사의 발주를 가능케 해야 한다. 일괄계약자의 구성방식에서 설계업체와 시공업체간 분담이행방식의 공동도급으로 인하여 문제점을 설계업체의 책임을 실시설계 이후의 설계변경 등으로 확대하고 감리업무까지도 수행할 수 있도록 해야 할 것이다. 설계과정과 설계심의 과정에서 짧은 설계기간과 설계심의의 공정성에 대한 의혹, 설계비 보상의 미흡 등의 문제점들을 해결하기 위해서는 적격심사시 설계업체에 대한 심사가 필요하며, 낙찰 탈락업체라도 일정수준 이상의 설계에 대해 PQ실적을 반영해야 한다. 일괄입찰공사의 장점인 공기단축을 위해 기본설계입찰시 낙찰자를 선정하여 계약을 체결함으로써 실시설계 이전에 착공이 가능하게 하며 기술과 가격의 분리입찰제도를 적용하여 기술위주의 경쟁을 촉진시켜야 한다. 입찰공고에서 계약체결까지 많은 시간이 소요되는 일괄입찰공사의 특성상 물가변동에 따른 계약금액의 조정혜택을 받기에 물가변동에 따른 계약금액 조정 기산점을 계약일에서 입찰일로 변경되어야 하며, 발주자 귀책사유나 불가항력적인 경우 외에 계약금액의 증액을 허용해야 한다. 기술력과 자금력의 부족한 중소기업의 일괄입찰에 참여를 할 수 있도록 유도하고, 하도급 규제의 완화가 필요하다. 무엇 보다 설계심의(기술위원, 평가위원)의 자격기준에 관한 개선방안이 이루어 져야한다. 발주청에서 자격기준에 부합하는 기술위원 명부를 작성하여 운행하여야 한다. 기술위원 명부에 포함되지 않은 위원을 각 발주기관의 사업특성에 맞게 전문 분야의 기술위원을 확보하여 시행 하여야한다. 기술위원회 명부를 폐지하여 로비를 방지할 수 있다. 참여 업체의 기술력확보와 지속적이며 효과적인 개혁이 필요하다. 제도의 개선 방향을 모색하기에 앞서 기업 스스로 기술독립, 기자재의 국산화, 기술투자, 인재개발, 해외시장 개척을 위해서 노력을 지속적으로 하여야한다. 위와 같은 제도 및 업체의 개선을 통하여 일괄입찰공사제도의 내실화를 꾀할 수 있는 지속적인 연구가 필요하며, 전문성과 공정성, 신뢰에 기반을 둔 건설문화의 정착이 이루어질 수 있도록 발주자, 시공자, 설계자를 비롯한 건설주체 모두의 지속적인 노력이 필요하다.

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