방송통신 융합 환경에서의 수용자 복지 구성 가치에 관한 연구

Abstract

매체 환경의 변화는 미디어에 대한 공적 개입, 즉 정책의 변화를 요구한다. 정책은 사회적으로 합의된 이념과 목표를 근거로 하는데, 방송에 대해서는 공익성의 이념이, 통신에 대해서는 보편적 서비스의 이념이 정책이념으로 자리매김해 왔다. 방송의 공익성 이념과 통신의 보편적 서비스 이념에 공통적인 근간이 되어 온 것은 수용자 복지 이념이라 할 수 있다. 수용자 복지는 사실상 모든 정책의 중요한 고려 요인이 되어야 함에도 불구하고 소홀히 다뤄져 온 측면이 있다. 본 연구는 방송통신 융합 환경에서 미디어 정책의 공통적인 목표로 수용자 복지 이념을 모색하고, 수용자 복지 이념의 구성가치들을 도출하여 바람직한 정책 방향을 살펴보고자 하는 것이다. 기존 문헌 검토와 법 분석을 통해 수용자 복지 영역은 정치적, 사회문화적, 경제적 영역으로 구분했다. 정치적 영역에는 ‘자유/독립성’, ‘참여’, ‘기본권 보호’의 가치들이 포함되며, 사회문화적 영역에는 ‘다양성’, ‘보편성’, ‘질’, ‘사회문화적 역할’, ‘지역성’의 가치가 포함된다. 경제적 영역에는 ‘경쟁’, ‘발전’, ‘소비자 보호’의 가치가 있다. 연구문제 1은 수용자 복지 이념의 구성가치들을 방송법, 전기통신사업법, IPTV사업법, 방송통신발전기본법 등 현행 법에서 도출하고, 해당 법에서 상대적으로 중요하게 고려하고 있는 가치들과 변화 내용을 살펴보기 위한 것이었다. 연구 결과 방송법과 전기통신사업법은 각각 방송의 속성과 통신의 속성을 반영하여 수용자 복지 이념의 가치를 구현하고 있음을 보여주었다. 방송 규제는 공공의 소유물이자 희소한 전파에 대한 수탁 개념에 근거하여 방송 내용의 공적 책임과 공정성, 공익성을 가장 주요한 정책이념으로 설정하고 사회문화적 영향력을 고려한 정책목표들을 중요하게 반영하는 반면, 통신 규제는 보편적 서비스를 정책이념으로 하여 이를 시장에서 효율적으로 구현하기 위한 시장접근적 정책목표들을 중요하게 고려하고 있다. 방송법과 융합 관련 법인 인터넷멀티미디어사업법, 방송통신발전기본법을 비교한 결과 융합 관련 법들에서는 방송법에 비해 정치적 영역이나 사회문화적 영역의 가치들이 약화된 반면, 경제적 복지의 영역이 중요하게 고려되고 있는 것으로 나타났다. 기존의 방송법이 방송통신 융합과 함께 가속화되고 있는 미디어의 산업화와 시장 확대, 유료화 추세 등을 충분히 담고 있지 못하다는 점을 고려하면, 오랫동안 다양한 경쟁정책을 통해 보편적 서비스라는 공공재의 성격을 구현해 온 전기통신사업법상의 정책목표와 정책방안을 융합 관련 법에 통합하는 것은 당연한 확장 방향일 것이다. 그러나 융합 관련 법이 기존의 방송법이 가지고 있지 못한 경제적 영역의 가치들을 보완해 나가야 한다고 해서 정치적, 사회문화적 영역의 가치들이 약화되거나 배제되어야 하는 것은 아니다. 융합으로 인해 방송의 개념과 통신의 개념이 확장되는 것이라 한다면 이에 따라 융합 서비스의 정책 이념 역시 기존의 가치들이 가진 속성을 확대하는 방향으로 검토되는 것이 바람직하다. 법에 나타난 수용자 복지 이념의 구성 가치 변화와 함께 살펴봐야 할 것은 정책 이해관계자들의 인식이다. 연구문제 2는 연구문제 1의 결과를 토대로 구성된 수용자 복지 이념의 가치들에 대해 정책 참여자들이 인식하는 상대적 중요도와 인식의 특성을 알아보는 것이었다. 계층분석적 의사결정방법을 이용한 수용자 복지 영역에서의 상대적 중요도 측정결과는 전체적으로 ‘사회문화적 영역’→‘정치적 영역’→‘경제적 영역’ 순으로 나타났다. 수용자 복지의 정치적 영역을 구성하는 가치들에 대해 정책 전문가들의 상대적 중요도 인식은 ‘기본권 보호’→‘자유/독립성’→‘참여’의 순으로 나타났다. 사회문화적 영역을 구성하는 가치에 대한 상대적 중요도는 ‘다양성’→‘보편성’→‘질’→‘사회문화적 역할’→‘지역성’ 순으로 나타났으며, 경제적 영역을 구성하는 가치들에 대한 상대적 중요도 인식 결과는 ‘소비자 보호’→‘발전’→‘경쟁’의 순으로 나타났다. 수용자복지의 구성 가치 전체에 대한 복합가중치 측정 결과 ‘다양성’이 가장 중요한 가치인 것으로 나타났고, ‘기본권 보호’→‘소비자 보호’→‘보편성’→‘자유/독립성’→‘질’→‘사회문화적 역할’→‘참여’→‘발전’→‘경쟁’→‘지역성’ 순으로 상대적 중요도를 인식했다. ‘다양성’은 사회문화적 복지 영역 중에서 가장 중요한 가치로 인식되었을 뿐만 아니라, 11개 구성 가치들 전체에 대한 복합가중치 측정 결과에서도 가장 중요한 가치로 인식되었다. ‘기본권 보호’와 ‘소비자 보호’의 가치가 2위, 3위로 나타난 것은 기존의 전통적인 방송 통신 정책에서 중요하게 고려되었던 정책 목표가 아니었다는 점에서 융합 환경의 특성이 반영된 결과라 해석된다. 정책참여자 집단 전문가들의 상대적 중요도 인식은 융합 관련 법에 나타난 상대적 중요도와는 차이가 있는 것으로 나타났다. 융합 관련 법에서는 정치적 영역의 가치들이 약화되고 경제적 영역의 가치들이 상대적으로 더 중요하게 고려되는 것으로 나타났으나, 정책 전문가들은 수용자 복지의 경제적 영역보다 정치적 영역의 가치들이 더 중요하다고 인식했다. 또한 정책 전문가들이 가장 중요하다고 인식하는 ‘다양성’의 가치는 IPTV사업법에서 방송법에 비해 약화되었고, 낮은 중요도를 가진 것으로 인식하는 ‘경쟁’, ‘발전’의 가치들은 상대적으로 더 중요한 정책목표로 상정되어 있다. 정책 전문가들의 상대적 중요도 인식은 집단 별로 차이가 나타났는데, 이는 각 집단의 특성과 관련이 있었다. 심층 인터뷰 결과는 국회와 시민단체의 정치 근본주의적 인식, 통신사업자의 경제 우선주의적 인식, 유료방송사업자의 방송지향적 인식을 보여주었다. 수용자 복지를 구성하는 정책목표간의 균형과 함께 정책 참여자 집단의 이해관계에 대한 조정이 더욱 필요해질 것으로 보인다. 연구문제 3은 현행 방송통신 융합 관련 법과 정책 이해관계자들의 인식이 실제 융합 관련 정책에 어떻게 반영되었는지 IPTV 사업자 선정 정책 사례를 통해 살펴보고 정책 과정의 특성과 문제점을 짚어보고자 한 것이다. 연구 결과, IPTV 사업자 선정을 위한 심사항목들에서는 이전 사업자들에게 요구되었던 심사항목에 비해 ‘자유/독립성’, ‘참여’와 같은 정치적 복지 영역의 상대적 중요도가 약화되고 ‘경쟁’으로 대표되는 경제적 복지 영역의 상대적 중요도가 높아졌음을 알 수 있었다. 사회문화적 복지 영역의 경우에는 방송사업자 선정시 매우 중요하게 고려되었던 ‘다양성’과 ‘사회문화적 역할’, ‘지역성’ 등의 가치는 약화된 반면, ‘보편성’과 네크워크의 ‘질’에 대한 가치가 상대적으로 중요해지고 있었다. IPTV사업자 선정 심사항목 분석 결과는 융합환경에 대응하는 입법 결과물인 IPTV사업법과 방송통신발전 기본법 분석 결과와 거의 일치했다. IPTV사업자 선정은 IPTV사업법을 근간으로 하는 정책행위라는 점에서 IPTV사업법의 특성이 그대로 반영될 수 밖에 없다. IPTV 도입 과정에서 나타난 것처럼 미디어와 관련된 정치적 복지 영역이 배제되고 다양성, 사회문화적 역할과 같은 사회ㆍ문화적 복지 영역이 약화되는 것은 신규 매체의 도입이 수용자 복지의 전반적 확대에 일차적 목표를 두기보다 사업자의 생존, 수익 창출과 사업성 확보에 일차적 목표를 두고 있기 때문인 것으로 보인다. 이같은 정책이 집행되기까지의 정책 과정을 설명하고자 수행한 심층인터뷰를 통해 정책 형성과정의 특성, 정책 결정과정에서의 외부적 요인과 영향력, IPTV 정책에 대한 평가 등을 들을 수 있었다. 첫째, 정책 의제는 기업 이익 및 정치적 이해관계에 따라 설정되며, 사업자 중심의 정책 형성, 민간 영역과의 의사소통 부재가 정책 형성 과정의 특성으로 나타났다. 둘째, 정책 결정과정에서는 특히 대통령을 비롯한 집권세력을 중심으로 한 정부와 정권의 정치적 영향력이 가장 큰 것으로 나타났다. 이는 방송의 경우 방송이 갖는 사회문화적 영향력에서 기인하며, 통신의 경우에도 요금 인하 등 정치권의 관심사에 대한 압력이 적지 않음을 알 수 있었다. 셋째, 융합 관련 정책 사례에 대한 평가와 관련하여, 대부분의 전문가들은 현재의 미디어 정책이 시장 중심적 정책 기조임을 인식하고 있는 것으로 나타났다. 또한 IPTV사업법과 IPTV 사업자 선정 과정에서 융합 매체의 특성을 반영하지 못한 것에 대해 부정적 평가를 하고 있었다. 이는 통신사업자의 지속적 이윤창출이라는 IPTV의 도입 동기, 매체 성격에 대한 모호한 규정, 정권 교체와 IPTV 사업자 선정 주무부처의 위상 변화 등 외부 환경적 요인, 사업자 중심의 정책 수립 관행 등이 가져온 결과라 할 수 있다. 연구 결과들을 토대로 본 연구에서는 방송통신 융합 환경의 수용자 복지 정책 방향으로 수용자 복지 이념의 위상 정립, 정치적 영역의 복원, 사회문화적 영역의 강화, 경제적 영역의 정교화, 정책 결정과정의 개선 등 5가지 방향을 제시했다. 본 연구는 현행 법의 한계와 문제점, 정책 전문가들의 수용자 복지 구성 가치에 대한 인식, 정책 과정의 특성과 문제점이 무엇인지를 통해 향후 융합환경에서 수용자 복지 이념이 최상위 정책 이념으로서 정책 과정의 중심이 되어야 함을 밝히고, 이를 위해 어떤 방안들이 모색되어야 하는지 제시하고자 했다. 이러한 논의가 향후 방송통신 통합법의 방향성을 제시할 수 있을 것이라는 점에 본 연구의 의의가 있다고 할 것이다.