예산분석을 통한 지방행정기능 변화에 관한 연구

Abstract

우리나라는 1991년 지방의회의 부활과 1995년 민선자치단체장의 출범으로 본격적인 지방자치 시대를 맞이하게 되었다. 지금까지 지방자치에 대한 다양한 평가가 있었지만 과거 관선시대에 비해 지방자치의 실시로 주민에게 밀착된 행정을 펼치고 주민의 요구에 대응한 다양한 서비스를 제공함으로써 지역생활환경과 주민의 삶의 질이 향상된 것이 가장 큰 성과이자 변화라 할 수 있다. 그러나 지금까지 행정기능에 대한 연구는 주로 국가기능을 중심으로 한 연구가 대부분으로 지방행정기능에 대해서는 일반적․ 피상적인 수준의 설명정도만 있었을 뿐 지방행정의 성격이나 변화 등을 체계적으로 설명하고 분석하는 이론이나 실증적 연구는 미흡하였다. 따라서 본 연구는 이러한 문제의식과 배경 하에 Dunleavy(1991)의 ‘관청형성이론(Bureau-shaping Theory)’을 적용하여 민선자치 이후 지방행정기능의 변화에 대한 연구를 시도하였다. 본 연구의 시간적 분석대상은 1999년, 2003년, 2007년도 각 3개 연도이며 공간적으로는 광역자치단체인 시․ 도 및 기초자치단체인 시․ 군․ 자치구 유형별로 분석․ 비교하였다. 구체적으로 먼저, 일반행정기능, 경제개발기능, 사회개발기능 등 지방예산서상의 12개 지방행정기능을 Clark & Dear(1984)의 자본주의 국가이론에서 제시하는 합의․ 생산․ 통합․ 집행기능의 네 가지 국가기능에 따라 재분류한다. 그리고 분류한 4개 대기능과 12개 중기능에 대해 관청형성이론에 따른 핵심․ 관청․ 사업(초사업예산은 본 연구에서는 해당 사항이 없어 제외)의 세 가지 예산유형 분석을 통해 지방행정기능의 성격변화(전달․ 규제기능, 이전․ 계약기능, 통제기능)와 서비스전달방식(해당기관 직접전달, 민간부문 간접전달, 공공부문 간접전달)을 규명하였다. 기능별 분석결과를 보면, 첫째, 합의기능은 광역․ 기초자치단체 모두에서 전달․ 규제기관의 성격을 가지면서 서비스는 해당기관의 직접 전달방식으로 수행된다. 둘째, 생산기능은 특별․ 광역시와 기초자치단체에서 이전․ 계약기관의 성격을 가지고 서비스는 민간부문에 의한 간접 전달방식에 의해 수행되며, 도는 통제기관으로서 서비스는 여타 공공부문을 통한 간접 전달방식에 수행되고 있다. 셋째, 통합기능은 광역자치단체에서는 통제기관으로 서비스는 여타 공공부문을 통한 간접 전달방식으로 수행되며, 기초자치단체는 이전․ 계약기관으로 민간부문을 통한 간접 전달방식으로 수행되고 있다. 넷째, 집행기능에서는 광역자치단체가 통제기관으로서 서비스는 공공부문을 통한 간접 전달방식에 의해 수행되며, 기초자치단체는 전달․ 규제기관으로 서비스는 해당기관의 직접 전달방식에 의해 수행되는 것으로 나타났다. 결국, 전체적으로 지방행정기능은 광역자치단체는 통제기관의 성격을 가지며 서비스는 공공부문의 간접 전달방식에 의해 수행되고 기초자치단체는 이전․ 계약기관으로서 서비스는 민간부문을 통한 간접 전달방식에 의해 수행되고 있다. 박희정 외(2001), 한원택 외(2002), 라휘문(2002) 등의 연구에서도 광역자치단체의 도의 경우 2000년 이후, 통제기관의 성격이 강화되고 기초자치단체인 시․ 군은 이전․ 계약기관의 성격으로 전환된 것으로 나타나 본 연구의 분석결과와 유사함을 알 수 있다. 특히, 지방행정기능은 전체적으로 이전․ 계약기관(기초자치단체)과 통제기관(광역자치단체)의 성격을 가지는 것으로 볼 수 있는데, 우리나라는 물론 미국, 일본 등의 국가기능도 1990년대 이후 예산집약적인 통제기관 및 이전․ 계약기관의 성장으로 정리되고 있다(정용덕․ 최태현, 1999b; Jung et al., 2001; 김근세, 2005). 따라서 지방행정기능도 국가행정기능과 마찬가지로 국가의 거시적인 목표나 전략을 어느 정도 공유하면서 국가목표나 전략을 추구한 것으로 유추해 볼 수 있다. 또한 1980년대 이후 세계적인 신자유주의적 정부개혁의 흐름 속에서, 우리나라는 1990년대에 들어서 중앙정부는 물론 지방자치단체도 신자유주의적인 정부개혁을 추구하면서 나름대로 관청형성전략을-광역자치단체는 통제기관의 관청형성전략을 기초자치단체는 이전․ 계약기관의 관청형성전략을-구사했다고 볼 수 있을 것이다. 마지막으로 본 연구는 Dunleavy(1991)의 관청형성이론이나 Clark & Dear(1984)의 자본주의 국가기능이론 등 국가기능(기구)에 관한 이론들을 지방행정기능에 적용하여 의미있는 결과와 함의를 도출함으로써, 앞으로 지방행정기능에 대한 연구에서 보다 종합적이고․ 체계적인 이론적 논의와 다양한 실증적 연구의 토대를 제공하는데 도움을 줄 수 있을 것으로 기대해 본다.

<지방행정기능의 분석결과 요약>

구 분 지방자치단체 광역자치단체 (시&#8228; 도) 기초자치단체 (시&#8228; 자치구) 전 체 통제기관 (공공부문 간접전달) 이전&#8228; 계약기관 (민간부문 간접전달) 합의기능 전달&#8228; 규제기관 (해당기관 직접전달) 전달&#8228; 규제기관 (해당기관 직접전달) 생산기능 이전&#8228; 계약(특별&#8228; 광역시)-(민간부문 간접)&#8228; 통제기관(도)-(공공부문 간접) 이전&#8228; 계약기관 (민간부문 간접전달) 통합기능 통제기관 (공공부문 간접전달) 이전&#8228; 계약기관 (민간부문 간접전달) 집행기능 통제기관 (공공부문 간접전달) 전달&#8228; 규제기관 (해당기관 직접전달)