수사체계의 합리적인 조정방안에 관한 연구

Abstract

우리나라가 근대적인 형사사법체계를 구체적으로 모색하기 시작한 시기는 1894년 갑오개혁 이후부터이다. 즉 왕조국가에서 근대국가로 탈바꿈하기 위해 국정전반에 걸친 개혁을 추진하는 과정에서 그 일환으로 근대적인 형사사법 체계의 도입도 함께 추진하게 된 것이다. 이에 따라 근대적인 경찰제도와 검찰제도가 탄생하였고 검찰과 경찰 간의 관계도 정립되기 시작하였다. 검찰과 경찰 간의 관계가 처음 구체화된 것은 1895년 제정된 재판소구성법이 제38조에서 검사는 영장발부, 증거수집 등의 직무를 사법경찰관에게 명할 수 있도록 규정한 것에서 비롯된다. 그러나 이러한 근대적인 개혁은 조선의 자주적인 역량에 의해 주도적으로 추진되었다기 보다는 당시 주변 강대국인 청나라, 러시아, 일본의 영향 아래서 시작되었고 특히 일본의 주도면밀한 식민지화 정책의 계획아래 모든 입법조치가 이루어졌다. 일제의 통감부 설치 이후인 1908년 제정된 ‘민·형사소송규정’에서 검찰과 경찰관의 관계인 수사체계가 보다 구체화되었다. 즉 ‘검사는 범죄가 있다고 사료하는 때 그 수사를 해야하고 사법경찰관리를 지휘하며 범죄수사에 당하며 사법경찰관은 사법경찰사무에 관하여 검사의 명령에 복종해야 한다.’라고 규정하여 검사의 수사주재자적 지위와 수사지휘권을 명확히 하였다. 그 뒤 일제 강점기의 형사사법체계의 근간을 이룬 조선형사령에도 유사한 규정이 있어 현행 우리나라의 검찰과 경찰간 수사체계는 일본의 형사사법제도의 직접적인 영향하에 도입되었음을 알 수 있다. 그러나 일본은 전후인 1948년 형사소송법의 제정 과정에서 검·경간 수사체계가 종래 검사주도형에서 경찰이 1차 수사기관, 검사가 2차 수사기관인 상호협력 관계로 바뀌었지만, 1954년 제정된 우리의 형사소송법상의 검찰과 경찰 간의 관계는 일제시대와 그 이전의 구체계가 그대로 유지되고 있다. 입법과정을 보면 일제시 경찰이 수행했던 역할과 법제정 당시의 경찰의 역량 그리고 당시 입법자들이 주로 당시의 수사체계에 익숙한 실무 법률가의 배경을 가져 그렇게 된 것으로 보이지만, 식민지시대의 검찰과 경찰의 역할 및 전후 일본의 검찰과 경찰의 관계변화, 각국의 형사사법제도에 대한 깊이 있는 비교법적 고찰을 통한 종합적이고 통찰력 있는 판단이 좀 더 있었어야 하지 않았나 하는 아쉬움이 남는다. 당시 입법과정에서 형사법학자나 경찰측 의견이 피력된 흔적이 없으며, 법제정 이후 꾸준히 제기된 경찰측의 수사체계 조정요구에 대하여 입법자와 정책결정자, 언론 등이 이를 진지하게 이해하려고 하지 않고 이를 단순히 ‘힘센 기관들의 밥그릇 싸움’으로 치부해버림으로써 당초의 구체계가 오랫동안 유지되는데 일조를 하고 있다. 특히 사법고시와 사법시험을 매개로 한 각계각층에 포진해 있는 법조인들 간에 끈끈한 유대관계가 형성되어 검사주재형 수사체계를 변경하기에는 경찰의 힘만으로 역부족인 상황이었다. 그러나 오늘날 경찰의 역량이 크게 강화되었고 일반국민들의 경찰을 바라보는 시각이 보다 긍정적으로 바뀜에 따라 검찰과 경찰간의 관계를 훨씬 객관적인 시각으로 볼 수 있게 되었다. 한편 비교법적으로 보더라도 세계 어느 나라도 우리나라와 같은 검찰과 경찰간 수사체계를 갖고 있는 나라는 없다. 미국과 같은 대표적인 영미법계는 물론이고 우리의 법체계가 직접 계수한 프랑스와 독일 등 대륙법계도 우리의 수사체계와는 다른 제도를 가지고 있다. 즉 미국은 수사는 경찰을 비롯한 법집행기관이 주로 하고 검찰은 경찰에 대한 법률자문, 공소제기 및 유지를 담당하며, 영국의 경우에는 1985년까지 검찰제도 자체가 존재하지 않아 경찰이 기소 및 공소유지까지 담당하였고 그 후에야 비로소 검사가 공소를 제기하고 유지하는 기능을 담당하게 되었다. 프랑스의 경우 수사판사라는 제도가 있어 10년 이상의 징역이나 강제력이 필요한 범죄, 중죄와 관련된 범죄에 대한 수사권을 가지고 있으며 관련자의 처리와 증거수집에 있어 주도적인 역할을 담당하고 있다. 그러나 이러한 권한을 수사판사가 직접 행하는 것은 예외적이고 보통은 사법경찰관에게 수사판사의 권한을 위임하여 사법경찰관이 수사판사의 지휘아래 권한을 행사한다. 즉 수사판사는 수사대상자에 대한 결정권과 증거수집권, 인신구속권한 등 강력한 권한을 가진 대신 인적·물적자원이 없어 수사판사의 지휘 하에 사법경찰관이 수사판사의 모든 권한을 사실상 행사하고 있다. 또한 프랑스의 검사는 수사권, 기소 및 공소유지의 권한을 갖고 있는데 자체 수사인력을 갖고 있지 않아 직접수사를 담당하는 경우는 드물고, 사법경찰관리에 대한 수사지휘, 수사판사에 대한 수사청구, 수사판사의 수사과정 중 중요 수사행위에 대한 의견제시 등을 통해 수사에 관여한다. 독일의 경우 검사가 수사절차상 주도권을 갖고 있어 경찰에 대해 수사를 지휘하고 가이드라인을 제시하고 조사절차에 관하여 통지를 받고 기본권 침해와 관련된 행위들을 허가할 수 있는 이른바 검찰주재형 수사구조를 갖고 있다. 법원조직법 제152조에 규정된 검찰의 수사요원은 주로 경찰관이 대상인데 이들은 관할구역 내에서 검찰의 지시와 상급 검찰공무원의 지시에 따른 의무가 있는 것으로 규정하고 있다. 또한 경찰은 독일형사소송법 제163조 제1항에 의해 초동수사권을 갖고 있고 동조 제2항에는 경찰은 처리결과를 지체없이 검사에게 송부하도록 되어있다. 검찰과 경찰 간의 관계를 규정한 법규범에도 불구하고 수사현실은 수사개시와 진행이 경찰에 의해 거의 이루어지고 있다. 그 이유는 경찰이 시민들과 함께 현장에 있어 범죄를 쉽게 인지할 수 있을 뿐만 아니라 무엇보다도 독일 검찰은 수사업무를 수행할 우리나라의 수사관 같은 자체의 인력을 보유하고 있지 않기 때문이다. 다만 중범죄, 경제범죄 및 연방검찰청에 의한 테러사건 수사의 경우에는 검사가 직접 수사전면에 나서는 경우도 있다. 일본의 경우 권한과 책임을 분명히 하기 위하여 전후 검찰과 경찰 간의 수사체계가 근본적으로 바뀌었다. 즉 종래 검사주재형에서 경찰이 제1차 수사기관, 검찰이 제2차 보정적 수사기관인 제도로 바뀌었다. 이상과 같이 연혁적으로나 비교법적으로 보더라도 우리나라의 검찰과 경찰간의 수사체계를 근본적으로 재검토 내지 조정할 시기가 되었다고 할 수 있다. 우리나라 형사소송법이 1954년 제정된 이래 검찰과 경찰 간 수사체계에 일부 변화가 있는 것은 2011년 동법 개정이 처음이다. 2011년의 개정에서 경찰의 수사주체성이 형사소송법상 명문화되었고 검사의 사법경찰관에 대한 수사지휘의 구체적인 사항을 대통령령으로 정하도록 하였으며 검찰청법에 규정된 사법경찰관리의 검찰에 복종의무를 삭제하였다. 그러나 이러한 변화는 검사의 지휘가 전제된 제한된 수사주체성의 명문화일 뿐이므로 보다 실질적으로 경찰의 수사주체성을 규정하여 경찰이 1차 수사기관, 검찰이 2차 수사기관 또는 보충적인 수사 기관으로, 검찰과 경찰과의 관계를 근본적으로 재정립할 필요가 있다. 다만 수사, 기소, 판결간에는 밀접한 관련성이 있기 때문에 수사기관인 경찰과 기소기관인 검찰과는 업무적으로 밀접한 관계가 불가피하나, 향후 양자의 관계는 현재처럼 지휘, 감독관계가 아닌 기관 대 기관의 상호협력관계가 되어야 한다. 이때 검찰의 소추기관으로서 역할을 인정하여 공소유지에 필요한 일반적인 기준제정권, 보완수사 요구권 및 검찰의 직접수사시 경찰에 대한 지휘권 등을 인정하고, 이의 실효성의 확보를 위해 경찰이 동 기준과 지휘에 따르지 않을 경우 교체임용과 징계를 요구할 수 있는 권한을 검찰에 부여할 필요가 있다. 또한 검찰과 경찰의 수사 모두 수사자체가 종국적인 목표가 될 수 없으므로 경찰이 범죄를 수사한 때에는 대통령령에서 정한 일정한 예외를 제외하고는 기소권자인 검찰에게 서류 및 증거물과 함께 사건을 송치하여야 한다. 이와 아울러 현재 수사업무에 임하는 경찰관의 계급에 따라 사법경찰관과 사법경찰리로 구분하고 있는데 이를 ‘사법경찰관’으로 통일시킬 필요가 있다. 경찰 내의 계급간 수사업무 분담 문제는 경찰 내에서 정하면 되는 것이지 이를 굳이 형사소송법에서 직접 규정할 사항은 아닐 것이기 때문이다. 한편 현행법 체계에서는 검사만이 체포영장, 구속영장 및 압수·수색영장을 청구할 수 있는 권한이 부여되어 있지만 경찰수사의 자율성 확대를 위하여 수사권의 요체로서 강제수사의 핵심인 체포영장과 압수·수색영장의 청구권을 경찰에게도 부여할 필요가 있을 것이다. 물론 이 경우 헌법의 개정이 전제가 되어야 하고, 경찰에 영장청구권을 부여할 경우 청구권자는 2-3급 경찰서 과장인 경감이상으로 한정할 필요가 있다. 마지막으로 현행 형사소송법 제312조에는 검찰과 경찰의 피의자신문조서의 증거능력에 차등을 두고 있는데 경찰수사의 책임성을 높이고 검찰의 불필요한 이중 조사를 방지하여 국민의 편의를 증진하는 방향으로 이를 개선할 필요가 있다. 따라서 전문법칙의 예외를 강화하여 검찰과 경찰의 피의자신문조서의 증거능력을 인정하지 아니하던지, 그렇지 않으면 양자의 증거능력 인정요건을 동일하게 하여야 할 것이다. 물론 이러한 수사권 체계가 근본적으로 바뀌기 위해서는 경찰측에서도 합리적인 제도개선을 동시에 추진해야 할 것이다. 현재 중앙집권적 국가경찰제도에 민주화와 분권화의 원리를 도입하여 자치경찰제를 도입하여야 하고, 경범죄처벌법상 경찰서장의 즉결심판청구권에 대한 제도개선이 모색되어야 하며, 전체 수사경찰의 수사능력과 인권의식의 향상을 위한 종합적이고 구체적 방안이 수립·시행되어야 할 것이다.|Korea began to seek a modern criminal justice system after the Gabo Reform of 1894. In other words, as part of its effort to reform the overall national politics with a view to transforming itself from a dynasty to a modern state, Korea tried to reform its criminal justice system. As a result, a modern police system and prosecutorial system came into being, and the relationship between the prosecution and the police began to be established. This relationship between them was first concretized in the regulation stipulated in Article 38 of the Court Organization Act that was enacted in 1895. According to this regulation, prosecutors may order judicial police officers to issue warrants and collect evidence. However, this modern reform was not carried out independently by Joseon, but rather under the influence of the surrounding powerful countries like China(then, the Qing Dynasty), Russia and Japan. In particular, legislative proceedings were carried out under Japan’s scrupulous colonization policy. In the ‘Civil and Criminal Action Regulation’ established in 1908 after the installation of Japanese Residency-General, the investigation system, i.e. the relationship between the prosecution and the police, became more concrete. In other words, the regulation stipulates that 'prosecutors should start investigation when there exists crime and take charge of criminal investigation while giving orders to judicial police officers, and judicial police officers should follow the prosecutors' orders with regard to judicial police services.' It clearly defined prosecutors' roles as the leader of investigation and their rights to conduct investigation of criminal cases. The Joseon Criminal Ordinance, which forms the backbone of the criminal justice system under Japanese colonial rule, has a similar regulation. This suggests that the investigation system of Korea, involving the prosecution and the police, was introduced under the direct influence of the criminal justice system of Japan. However in 1948 Japan changed the investigation system involving the prosecution and the police was changed from the previous prosecutor-led investigation system to a mutually cooperative system with the Police being the primary investigative agency and the prosecutor secondary investigative agency. However, in Korea as for the relationship between the Prosecution and the Police under the Criminal Procedure Act established in 1954, the old system before and during the Japanese colonial rule has been maintained. Looking at the legislation process, the fact leaves frustration that the legislators failed to make a comprehensive and insightful judgment by conducting a more in-depth comparative study of the role of the prosecution during the Japanese colonial rule, the changes in the relationship between the prosecution and the police in Japan after the Second World War, and the criminal justice systems of various countries; although it seems that it was because of the police's role under Japanese imperialism, competency of the police at the time of legislation and the background of the then legislators as legal practitioners in action. In the then legislation process, the opinions of the Criminal Law scholars or the Police were barely expressed, and legislators, policy-makers and the media did not make any serious effort to understand the demand for changing the investigation system the police had made continuously since the legislation thereof, but instead regarded it as a ‘turf war between powerful institutions,’ thereby contributing to the long-term continuation of the old system. In particular, as there are strong bonds among lawyers at all fields and levels of society with bar exams serving as the medium, the police alone were not able to change the prosecutor-led investigation system. With the advent of civil society, however, competency of the Police was greatly reinforced, and a number of pure criminal law scholars without any experience as government officials or lawyers appeared on the scene and began to see the relationship between the prosecution and the police from a much more objective standpoint. Meanwhile, from the comparative viewpoint, no other country in the world has the same investigation system involving the prosecution and the police as Korea. Not only the Anglo-American law represented by the US but also the Continental law that Korea adopted directly or via Japan has an investigation system different from Korea's. For example, in the United States, it is mainly the law enforcement agencies including the Police that conduct investigation. The prosecution is in charge of providing legal advice for the police, prosecuting and maintaining cases. In the Great Britain there was no prosecutorial system until 1985. Therefore, the police were responsible for prosecution, institution and support of cases, and after 1985 the prosecution was put in charge of prosecution, institution and support of a case. France has the so-called investigative judge system. The investigative judge has the rights to investigate crimes requiring more than 10 years of imprisonment or legal force and crimes related to serious offenses; also has the exclusive initiative in handling people concerned and collecting evidence. However, it is only in exceptional cases that the investigative judge conducts such investigation directly. The investigative judge delegates his authorities to judicial police officers so that judicial police officers exercise the authorities of the investigative judge under the latter’s direction. That is, the investigative judge has powerful authorities, such as the rights to decide whom to investigate, collect evidence and arrest; but does not have any rights to mobilize human and physical resources. Therefore, the judicial police officer exercises all the authorities of the investigative judge under the latter’s direction. Also, prosecutors of France have the rights to investigate, prosecute and maintain cases, but they rarely conduct investigation directly. As a matter of fact, the prosecutor directs the investigation of the judicial police officer, decides to initiate investigation by requesting the investigative judge to investigate, expresses opinions about important investigation activities during the investigation of the investigative judge, and adjusts the scope of investigation. In Germany, the prosecutor has the initiative in the investigation procedure and so directs the investigation of the police, gives guidelines, receives notices about the investigation procedure and has the rights to allow investigative activities related to possible infringement on basic human rights. In a word, Germany has the so-called prosecutor-led investigation structure. That is, Article 152 of the Court Organization Law stipulates that public officials aiding the prosecution are obligated to follow the instructions of the prosecution and higher-ranking public officials working for the prosecution in their jurisdiction. In addition, the police have the preliminary investigating rights in accordance with Clause 1 of Article 163 of the Criminal Procedure Act of Germany, and Clause 2 of the same Article stipulates that the police should send the results of investigation immediately to the prosecutor. Despite the legal norms governing the prosecution and the police, in reality investigations are initiated and carried out by the police in most cases. The reason is that the police are on the scene together with citizens, crime prevention is closely related to recognition of crimes, and more than anything else, the state prosecution does not have its own manpower like detectives in Korea who carry out investigation. As a matter of course, there are cases where prosecutors spearhead in investigating activities such as the ones related to felonies, economic crimes and terrorism whose investigation is led by the US Attorney's Office. In Japan, to clearly define rights and responsibilities, the investigation system involving the prosecution and the police was radically changed after the Second World War. In other words, the prosecutor-led system was changed to a system in which the police are the primary investigative agency and the prosecution is the secondary and compensatory investigative agency. Both in historical and comparative terms as mentioned above, it is about time to thoroughly re-examine or adjust the investigation system of the prosecution and the police of Korea. It was in 2011 that Korea's investigation system involving the prosecution and the police got partly changed with amendment for the first time since the Criminal Procedure Act of Korea was enacted in 1954. In other words, the police’s investigative independence became stipulated, and the details of the prosecutor’s rights to give directions to judicial police officers were determined by the Presidential Decree, and the judicial police officers’ obligation to obey the prosecution, stipulated in the Prosecutors’ Office Act, was deleted. However, since the investigative independence is stipulated only in limited terms based on the premise of the prosecutor’s direction, the police’s investigative independence needs to be stipulated more clearly and substantially. Also, since investigation, indictment and adjudication are closely connected, there inevitably exists a relationship somehow between the police as an investigative agency and the prosecution as an indicting agency. That said, the relationship should be mutually cooperative, not a top-down one - as it is now - where one party gives orders and the other obeys. However, the prosecution's role as an prosecuting agency should be respected, allowing for prosecution's rights to establish general guidelines, demand supplementary investigation, the prosecution's rights to direct the police in case of prosecution's direct investigation. In addition, to ensure the effectiveness, the police must be obligated to follow the said guidelines and directions, and the prosecution needs to be given the rights to demand substitution and disciplinary actions on disobedient police officers. At the same time, as the ultimate goal of the prosecution's and police’s investigation should not be investigation itself, in case the police investigate crimes, they must forward the case to the prosecutor owning the indictment rights along with documents and evidence except for cases stipulated by the Presidential Decree. Meanwhile, in the current legal system, only the prosecutor is authorized to request arrest warrants, warrants of detention, search and seizure warrants. In order to increase autonomy of police investigation, the rights to request arrest warrants and search and seizure warrants must be given to the police as well. Of course, in this case, the Constitution must be amended beforehand, and the rights to request warrants must be given to inspectors, who are level 2 or 3 department heads in the police station, or higher-ranking police officers. Lastly, Article 312 of the Criminal Procedure Act differentiates the admissibility of evidence of the interrogation records of the accused submitted by the prosecution and the police. It needs to be improved so that the accountability of police investigation is raised, and the prosecution’s unnecessary duplicative investigation is prevented with a view to increase public convenience. Accordingly, exceptions to the hearsay rule must be reinforced and the admissibility of evidence of the interrogation records of the accused submitted by the prosecution and the police will not be recognized. Otherwise, it must be the same for both the prosecution and the police. As a matter of course, for this investigation rights system to be radically changed, the police must also improve many systems at the same time. In other words, the currently centralized national police system must be democratized and decentralized so as to introduce the local police system, and the police superintendent’s rights to demand summary trials pursuant to the Punishment of Minor Offenses Act must also be improved, and comprehensive and concrete plans to enhance the investigation competency and human rights consciousness of all investigative policemen must be established and carried out.; Korea began to seek a modern criminal justice system after the Gabo Reform of 1894. In other words, as part of its effort to reform the overall national politics with a view to transforming itself from a dynasty to a modern state, Korea tried to reform its criminal justice system. As a result, a modern police system and prosecutorial system came into being, and the relationship between the prosecution and the police began to be established. This relationship between them was first concretized in the regulation stipulated in Article 38 of the Court Organization Act that was enacted in 1895. According to this regulation, prosecutors may order judicial police officers to issue warrants and collect evidence. However, this modern reform was not carried out independently by Joseon, but rather under the influence of the surrounding powerful countries like China(then, the Qing Dynasty), Russia and Japan. In particular, legislative proceedings were carried out under Japan’s scrupulous colonization policy. In the ‘Civil and Criminal Action Regulation’ established in 1908 after the installation of Japanese Residency-General, the investigation system, i.e. the relationship between the prosecution and the police, became more concrete. In other words, the regulation stipulates that 'prosecutors should start investigation when there exists crime and take charge of criminal investigation while giving orders to judicial police officers, and judicial police officers should follow the prosecutors' orders with regard to judicial police services.' It clearly defined prosecutors' roles as the leader of investigation and their rights to conduct investigation of criminal cases. The Joseon Criminal Ordinance, which forms the backbone of the criminal justice system under Japanese colonial rule, has a similar regulation. This suggests that the investigation system of Korea, involving the prosecution and the police, was introduced under the direct influence of the criminal justice system of Japan. However in 1948 Japan changed the investigation system involving the prosecution and the police was changed from the previous prosecutor-led investigation system to a mutually cooperative system with the Police being the primary investigative agency and the prosecutor secondary investigative agency. However, in Korea as for the relationship between the Prosecution and the Police under the Criminal Procedure Act established in 1954, the old system before and during the Japanese colonial rule has been maintained. Looking at the legislation process, the fact leaves frustration that the legislators failed to make a comprehensive and insightful judgment by conducting a more in-depth comparative study of the role of the prosecution during the Japanese colonial rule, the changes in the relationship between the prosecution and the police in Japan after the Second World War, and the criminal justice systems of various countries