여행바우처정책의 역사적 제도주의 분석

Abstract

본 연구는 역사적 제도주의 관점에서 여행바우처정책의 경로의존성을 분석하였다. 구체적으로 여행바우처정책의 역사적 발전단계에 따른 경로의존적 특징을 기술하고, 제도적 맥락요인과 여행바우처정책의 지속성 간 영향관계를 분석하고자 하였다. 이를 통해 여행바우처정책의 제도변화를 제약하는 제도적 맥락을 발견함으로써 관광정책의 제도변화와 지속성을 설명하는 제도론적 관점을 제시하고자 하였다. 이를 위하여 여행바우처정책, 역사적 제도주의, 경로의존성의 개념과 모형에 대한 이론 고찰을 하였다. 이를 통해 경로의존성 분석을 위한 연구모형과 연구명제를 제시하였으며, 연구방법은 문헌연구법과 사례연구법을 적용하였다. 본 연구에서 설정한 분석요인은 크게 경로의존단계요인과 제도적 제약요인으로 구분된다. 경로의존단계요인에 대한 분석은 경로의존단계에 따라 여행바우처정책의 경로의존적 특징을 규명하는 것으로, 경로의존단계는 경로설정단계, 경로강화단계로 구분하여 분석하였다. 경로설정단계에서의 분석변수는 선행조건과 결정적 국면이며, 경로강화단계에서의 분석변수는 제도적 관성과 제도변화의 방향으로 설정하였다. 제도적 제약요인에 대한 분석은 제도적 맥락을 독립변수로 여행바우처정책의 지속성을 종속변수로 설정하여 인과관계를 분석하는 것으로, 정책사고, 권력관계, 관광정책정향, 유관정책을 하위 분석변수로 설정하였다. 여행바우처정책의 경로의존성 분석결과는 다음과 같다. 첫째, 결정적 국면에 의해서 경로가 설정된 여행바우처정책은 중단 및 조정과정을 거쳤으나, 결국에는 기존 경로를 지속적으로 따르는 자기강화 메커니즘을 보이고 있는 것으로 나타났다. ‘김대중정부의 출범’과 ‘주5일제 근무제 도입’이라는 정치․사회환경의 변화는 여행바우처정책을 추진하는데 있어서 선행조건이 되었으며, 이러한 선행조건하에서「관광비전 21: 관광진흥 5개년 계획」은 여행바우처정책 도입의 제도적 관성이 시작되는 결정적 국면으로 작용하였다. 경로강화단계에서 여행바우처정책은 다른 정책대안의 선택을 차단하면서 제도변화의 방향 면에서 경로의존적 특징을 보이고 있는 것으로 나타났다. 둘째, 여행바우처정책은 정책사고, 권력관계, 관광정책정향, 유관정책 등 제도적 맥락요인에 의해서 정책변동이 제약되고 있는 것으로 나타났다. 세부적으로 살펴보면, ‘발전주의적 복지이념 지향사고’, ‘행정부와 국회 간 균형형 권력관계’, ‘행정부 내 명령형․조정형 권력관계’, ‘성장과 복지가치가 양립하는 관광정책정향’, ‘중앙부처 내 바우처사업의 지속적인 확대’라는 제도적 맥락은 여행바우처정책의 정책변동을 제약하는 역사적 유산으로 작용했다. 이것은 비록 여행바우처정책이 중단 및 수정 등의 정책조정과정을 거침에도 불구하고, 결국에는 제도적 맥락에 의해서 제도지속성을 가질 수밖에 없는 이유를 밝혀낸 것이다. 본 연구의 결과는 관광정책의 변화와 지속성을 역사적 제도주의 관점에서 규명함으로써 체제론적 관점과 집단론적 관점에 의해서 설명될 수 없는 관광정책의 역사적 맥락과 제도적 맥락을 확인하였다는 점에서 이론적 함의를 갖는다. 또한 본 연구의 연구모형은 경로의존단계요인과 제도적 제약요인을 통합하는 설명모형으로서, 경로의존적 특징을 기술할 뿐만 아니라 제도적 맥락과 지속성간 영향관계를 설명함으로써 경로의존성 분석의 설명력을 확장시켰다는 데에 의의가 있다. 정책적 시사점으로는 초기 정책선택의 중요성과 합리적인 정책변동을 위한 제도화를 제시하였다. 다만 본 연구는 여행바우처정책을 사례로 하는 단일사례연구라는 점에서 연구의 결과를 일반화하는데 한계를 가지며, 경로의존성에 영향을 미치는 거시적․행위자 요인에 대한 설명을 담아내지 못한다는 점에서 한계를 갖는다. 결론적으로, 여행바우처정책은 제도로서의 특성을 지니며, 역사적 유산의 산물이다. 그런 의미에서 여행바우정책의 지속성은 제도의 경로의존성에 의해 설명력을 가질뿐만 아니라 한번 형성된 제도는 역사적으로 형성되어 온 제도적 맥락에 끊임없이 영향을 받는다는 역사적 제도주의 관점에서 접근할 수 있겠다. 후속 연구에서는 다양한 관광정책영역에서 제도론적 관점에 입각한 이론적 접근이 지속적으로 이루어지길 기대해 본다.