민주공화국의 국회입법과정에 관한 헌법적 연구

Abstract

헌법 제1조 제1항의 민주공화국 규정은 1919년 임시헌장 이후 1948년 제헌헌법을 거쳐 현재까지 단 한 차례도 헌법 조문의 맨 앞자리를 내주지 않았다. 국회는 300명의 국회의원으로 구성되어 입법권을 전속한 합의제 의사결정 기관이다. 국회와 국회의원은 대한민국이라는 민주공화국의 헌법기관이다. 따라서, 민주공화국의 국회입법과정은 민주, 공화, 민주공화의 가치가 투영되어야 한다. 국회입법과정에서 헌법 제1조 제1항 ‘민주’와 ‘공화’의 가치는 민주적 표결과 공화적 숙의(republican deliberation)로 현실화 된다. 국회입법과정에서 민주는 자치정이 아닌 다수정으로 해석되어 다수결의 원칙으로 구현된다. 반면에 공화는 개별 국회의원을 둘러싼 정당, 지역구민, 이익단체, 자본 등에 종속되지 않는 ‘비지배’ 상태로 구현된다. 국회의원의 비지배적 지위는 신로마 공화주의적 전통에 의한 공화주의적 자유로 정의될 수 있다. 국회의원의 공화주의적 자유는 헌법 제46조 제2항의양심에 따라 직무를 행한다는 자유위임적 지위로 실현된다. 헌법은 동항에서 국회의원에게 국회의원의 국가이익 우선 의무 또한 규정하고 있다. 비지배적 자유위임적 지위와 그 한계를 헌법 제46조 제2항은 규정하고 있다. 국회의원의 자유위임적 지위는 공화주의적 비지배의 자유이다. 국회의원의 비지배의 자유는 그간의 자유의 의미로 여겨진 비간섭의 자유와는 다르게 간섭이 현존하는 상황을 설명할 수 있도록 해준다. 간섭은 있고 지배가 없으면 국회의원의 자유위임적 지위는 상실되지 않는다. 또한, 비지배의 자유는 국회의원의 자유위임적 지위에 대한 침해 판단의 기준으로 기능한다. 국회의원을 둘러싼 정당, 지역구민, 이익단체, 자본 등이 국회의원을 간섭하는 정도라면 국회의원의 자유위임적 지위는 침해되지 않았다. 하지만 간섭을 넘어 지배하는 상황이라면 국회의원의 자유위임적 지위는 침해된 것이다. 국회입법과정에서 국회의원은 공화적 비지배의 자유위임적지위를 갖지만 국가이익 우선 의무라는 한계도 지닌다. 국회의원의 국가이익 우선 의무는 편협한 민족주의나 국수주의가 아닌 res publica라는 공익을 위해 정치적으로 합의된 공화국에 대한애국으로 연결 될 수 있다. 300명의 국회의원으로 구성된 국회에 입법권이 전속된 이유는 입법의 목적인 ‘공익(공공의 이익)’의 발견에 가장 적합한 제도이기 때문이다. 공익 발견의 수단은 개별국회의원의 숙의이다. 개별 국회의원은 공화주의적 비지배 자유위임적 지위를 전제로 하여 법률안을 1차, 2차 숙의한다. 1차 숙의는 법률안에 대한 국회의원의 내부적, 개인적 선호 형성 과정이고 2차 숙의는 국회의원간의 외부적 집단적 선호 변경 과정이다. 1차 숙의의 수단은 전문가의 조력과 객관적 자료이고 2차 숙의의 수단은 토론이다. 국회입법과정에서 개별 국회의원의 1차 숙의가 발생하는 시기는 대표발의 법률안 성안과정, 공동발의 법률안 동의과정, 법률안의 상임위원회 및 본회의 상정 후 심사전 단계에서 나타난다. 2차 숙의가 발생하는 시기는 상임위원회 법률안 심사과정, 법제사법위원의 경우 법제사법위원회 심사과정, 본회의 심사과정에서 나타난다. 국회입법과정의 문제점과 개선방안의 판단 기준은 숙의에 초점을 맞추어야 한다. 판단 기준은 5가지이다. 구체적으로 1차 숙의와 2차 숙의는 숙의에 충분한 물리적 시간과 개별 국회의원의 비지배 자유위임적 지위가 공통적으로 필요하다. 1차 숙의는 전문가 조력, 객관적 자료가 제대로 제공되고 있는지가 2차 숙의는 토론을 원활하게 하는지가 판단의 기준으로 작용한다. 그러므로, 개별 국회의원이 그를 둘러싼 정당, 지역구민, 이익단체, 자본에 지배당하지 않는 비지배의 자유위임 지위를 향유하면서 법률안에 대한 1차, 2차 숙의를 충실히 할 수 있는가가 국회입법과정의 문제점과 개선방향을 판단하는 기준이다. 대한민국의 300명 국회의원에게 입법권이 전속되어 있다. 개별 국회의원은 민주공화국의 국회의원이고 그들의 입법목적은 공화국의 이익이다. 공익 발견의 수단은 숙의이다. 따라서, 민주공화국 국회입법과정의 개선의 열쇠는 민주가 아닌 공화에 있다.