사회복지 규모와 구성, 재원조달 방식의 성장 및 고용 효과에 대한 실증 연구

Abstract

지난 19세기와 20세기 북유럽 국가들을 중심으로 많은 국가들이 사회복지국가 건설을 목표로 사회복지에 대한 지출 규모를 확대시켜 왔다. 우리나라도 1990년 중ㆍ후반부터 사회복지지출이 확대되어 왔으며 최근 박근혜 정부 체제에 들어서 사회복지지출 규모를 더욱 확대시킬 계획을 발표하기도 하였다. 하지만 여러 형태의 위기가 전세계에 몰아닥치면서 많은 국가들의 사회복지국가 건설은 다양한 문제에 직면하게 되었다. 이러한 문제들 중 하나가 사회복지지출의 확대로 인해 경제성장이 저해되었는가 하는 것이다. 아직도 이 문제와 관련해서는 여전히 상반된 의견이 대립하고 있다. 최근 연구인 Furceri and Zdzienicka(2012)는 사회복지지출이 증가할수록 경제성장은 높아진다고 하였으나 OECD 보고서인 Arjona 외(2002)는 반대로 경제성장을 저해한다는 분석 결과를 제시하고 있다. 실제로 사회복지지출의 확대가 경제성장을 저해한 것이라면 최근 OECD 자료를 통해 증가추세를 보이고 있는 사회복지지출 규모의 증가는 바람직한 현상인 것인가에 대해 고민해볼 필요가 있다고 판단된다. 또 다른 문제는 어느 분야에 대해 사회복지를 확대해야 하는가이다. 사회복지는 연금과 실업 지원, 집, 교육, 육아 등 다양한 분야를 아우르고 있으며 이 분야들 중 특별히 어느 분야에 대해 중요도가 높다 혹은 낮다를 논하기 어렵다. 하지만 정부의 재원은 한정되어 있고 이러한 재원을 효율적으로 배분하기 위해서는 경제성장의 촉진이라는 목표를 달성하는데 효과가 큰 분야에 재원을 배분하는 것이 바람직할 것이다. 그리고 사회복지국가 건설에 있어 직면한 마지막 문제는 사회복지지출 확대에 필요한 재원, 즉 재정여력(fiscal space)을 어떻게 확보하는 것이 바람직할 것인가이다. 정부가 재정여력을 확보하는 방법은 크게 나누어서 정부수입 확대와 정부지출 감소, 재정적자 확대(부채 증가 혹은 통화증발), 원조 확대가 있다. 정부가 이 수단들을 어떻게 조합하느냐는 재정의 건전성 확보와도 관계가 있으며 최종적으로 경제성장 촉진이라는 목적을 이룰 수 있는지의 여부를 결정짓게 될 것이다. 그래서 본 논문은 이러한 3가지 문제와 관련하여 실증분석을 통해 다양한 연구 수요를 충족시키고 우리나라의 사회복지 정책 방향에 대한 논의에 필요한 기초 자료를 제공하고자 하는 것이 목적이다. 본 논문의 실증분석 결과를 살펴보면, 첫째, 사회복지지출의 확대는 경제성장을 저해하지는 않는다는 것이다. 사회복지지출과 경제성장 간의 관계에 대한 분석과 관련한 기존의 많은 연구들에서 문제점으로 제기하고 있는 것이 사회복지지출과 경제성장 간의 “역인과관계”로 인한 내생성 문제를 통제하는 것이었다. 본 논문에서는 둘 간의 관계를 분석함에 있어 문제가 되었던 내생성 문제를 도구변수법과 구조방정식모형을 통해 해결함으로써 사회복지지출의 확대가 경제성장에 미치는 영향을 분석하였다. 이 분석 결과에서 사회복지지출의 확대는 경제성장에 긍정적인 영향을 미치는 것으로 추정되었다. 즉, 사회복지지출이 표준편차인 5.9%p 증가하게 되면 경제성장이 최소 0.8%p에서 최대 1.0%p 증가하는 것으로 추정되었다. 특히, 사회복지지출과 경제성장 간의 관계가 부정적으로 나타났던 것은 시차의 상이함으로 인한 영향과 제3의 요인에 의한 영향 등에 의해서 왜곡이 발생하였기 때문인 것으로 본 실증분석을 통해 확인할 수 있었다. 더욱이 Arjona 외(2002)와 동일한 OECD 사회복지지출 자료를 가지고 분석하였음에도 다른 결과가 나온 것은 내생성 문제에 대한 통제 여부의 차이인 것으로 내생성을 통제하지 않을 시 사회복지지출과 경제성장 간의 관계가 왜곡될 수 있음을 본 연구에서 확인할 수 있었다. 그리고 비록 명확하게 사회복지지출과 경제성장 간의 내생성 문제를 통제하였다고는 할 수는 없지만 경제성장으로 설명되지 않은 사회복지지출의 변화를 모두 외생적 요인으로 처리하는 강한 가정에 근거한 Furceri and Zdzienicka(2012)의 연구 결과와 같이 양의 상관관계가 나타났다는 점에서 내생성 통제 여부가 매우 중요함을 확인할 수 있었다. 둘째, 사회복지지출 중 큰 규모를 차지하고 있는 공적 연금과 사회서비스는 각각 고용률과 음의 상관관계 또는 양의 상관관계가 있으나 경제성장과는 직접적인 상관관계가 없는 것으로 나타났다. 지금까지 공적 연금과 관련해서는 연금의 성격 혹은 형식 등의 차이가 개인의 은퇴 결정에 영향을 어떻게 미치는지에 대한 연구들이 대부분이었으며 사회서비스와 관련한 연구는 극히 적었다. 본 논문에서는 기존의 연구들과 달리 실제적인 정부 지출 규모를 통해 공적 연금과 사회서비스가 고용률에 미치는 영향을 분석하였으며 이를 바탕으로 공적 연금의 조기은퇴 유인 여부와 사회서비스의 고용 확대 가능성에 대하여 살펴보았다. 분석 결과를 살펴보면, 공적 연금과 경제활동인구의 고용률 간의 관계는 GDP 대비 공적 연금 지출의 규모가 표준편차인 약 2.73%p 증가할 때마다 고용률이 약 1.86%p에서 약 2.97%p 감소하는 것으로 추정되었다. 그리고 사회서비스와 경제활동인구의 고용률 간의 관계는 GDP 대비 사회서비스의 지출 규모가 표준편차인 약 1.65%p 증가할 때마다 고용률은 약 1.65%p에서 약 2.97%p 증가하는 것으로 추정되었다. 특히, 고령자의 경우에는 공적 연금과 사회서비스가 고용률에 미치는 영향이 경제활동인구의 고용률에 미치는 영향보다 큰 것으로 나타났다. 마지막은 사회복지지출 확대에 필요한 재원, 즉 재정여력을 확보하기 위해서 우선적으로 사회보장기여금을 확대시킴으로써 재원을 충당하는 것이 바람직한 것으로 추정되었다. 그 외에 필요하면 조세 수입 확대 또는 구조조정을 통해 정부 지출을 줄임으로써 남는 예산으로부터 재원을 확보하는 것이 좋으며 재정적자는 최대한 회피하는 것이 바람직한 것으로 추정되었다. 공공 사회복지지출 대비 재정적자의 비율이 표준편차인 약 22.46%p 증가할 때 경제성장은 최소 약 0.29%p에서 최대 약 0.76%p 감소하고 공공 사회복지지출을 제외한 기타 정부지출의 경우에는 표준편차인 약 67.07%p 증가할 때 경제성장이 최소 약 3.89%p에서 최대 약 4.16%p 감소하는 것으로 추정되었다. 반면, 국민부담의 경우에는 표준편차 약 63.95%p 증가할 때 경제성장이 약 4.09%p 증가하며, 조세부담은 약 64.55%p 증가할 때 경제성장이 최소 약 0.52%p에서 최대 약 3.74%p 증가하고, 사회보장기여금은 약 21.84%p 증가할 때 경제성장이 최소 약 0.37%p에서 최대 약 1.92%p 증가하는 것으로 추정되었다. 지금까지의 실증분석 결과들을 토대로 다음의 몇 가지 정책적 함의를 찾을 수 있다. 첫 번째로 사회복지지출의 확대와 관련하여 이를 무조건적으로 반대할 것이 아니라 적극적인 확대가 필요하다는 것이다. 그렇다고 사회복지지출의 규모를 무작정 확대시킬 수는 없으며 경제와 사회 발전에 부합되는 적정한 수준에서 사회복지지출의 확대가 필요하다. 두 번째는 계속되는 청년실업과 탈산업화 등으로 인한 고용에 대한 문제의 해결은 다른 정책도 필요하지만 사회복지와 관련하여 사회서비스에 대한 지원을 확대함으로써 가능하다는 것이다. 직접적 일자리 창출 등 적극적 노동시장 정책을 통한 정부의 고용을 확대하려는 정책도 좋지만 사회서비스의 확대도 필요하다. 마지막으로 사회복지지출을 확대함에 있어 필요한 재원을 마련하기 위해서는 사회보장기여금을 늘리는 것이 가장 바람직하며 그 외에 조세를 늘리거나 동시에 정부지출을 구조조정 함으로써 재원을 확보하는 것도 바람직한 정책이 될 것이다.|This study empirically investigates the effect of social expenditure on economic growth and employment at three points. First, does social expenditure have a negative or positive effect on the economic growth? Currently, there is a lot of research about the relationship between social expenditure and economic growth. Research varies on whether social expenditure has a negative or positive effect. A conflict of opinion exists because reverse causality makes it hard to discern the effect of the social expenditure on economic growth. Instrument variable method and the structural equation modeling are used to solve this problem and estimate the relationship between the social expenditure and the economic growth. From the result, the negative relationship found in OLS disappears when the endogeneity is controlled by using instrument variables or structural equation modeling. And a statistically significant positive relationship is found when 1-period lagged social expenditure is used. These estimates predict that one standard deviation increase in the social expenditure, 5.9%, increases annual economic growth by 0.8～1.0%. Also these results imply that it is important to control for reverse causality when analyzing the effect of the social expenditure on the growth. Second, which composition of social expenditure should be supported more? There are nine main social policy areas: old age, survivors, incapacity-related benefits, health, family, active labor market programs, unemployment, housing, and other social policy areas in social expenditure. These main areas can be separated into five categories: pensions, social services, income support, health, and active labor market program. These five categories are the main composition of social expenditure in this analysis. And these five categories can have very different effects from each other even if social expenditure has a positive effect. So it is necessary to estimate the effect of each of them on employment and economic growth to see what can be more effective to enhance the economic growth. In this analysis the effects of pensions and social services on employment and economic growth are estimated using a generalized model of ‘right-to-manage model’. From the result, pensions have negative effect on employment but a positive effect on social services. These estimates predict that one standard deviation increase in pensions decreases employment by 1.86%～2.97%. But one standard deviation increase in social services increases employment by 1.65%～2.97%. However, the effect of pensions and social services on the economic growth is not clear. Finally, what is the accurate way to finance “fiscal space” to expand social expenditure? There are four methods to finance or allocate resources for social policies: tax revenue, government expenditure, fiscal deficit, and official development assistance. The government has the power to increase or decrease each method. It should increase in tax revenue and decrease government expenditure. But it is not clear whether the government should increase or decrease fiscal deficit to finance resources to expand social expenditure. As such, it is necessary to investigate the relationship between fiscal deficit and economic growth and identify whether there is a negative relationship between fiscal deficit and economic growth. One standard deviation increase in fiscal deficit decreases economic growth by 0.29%～0.76%. Additionally, the empirical analysis shows that government expenditure excluding social expenditure has a negative effect on economic growth, but tax burden and social security contribution have the positive effect on the economic growth. These estimates predict that one standard deviation increase in government expenditure (except social expenditure) decreases economic growth by 3.89%～4.16%. However, one standard deviation increase in tax burden or social security contribution increases economic growth by 0.52%～3.74% or 0.37%～1.92%. This analysis derives several natural policy implications. First, social expenditure does not harm economic growth and it is necessary to appropriately increase social expenditure with economic growth and social development. Second, it is important to expand the public social expenditure for social services to improve employment and promote economic growth. Third, social security contributions should be increased preferentially to finance the fiscal space for expanding social expenditure. The tax burden should be increased or government expenditure excluding social expenditure should be decreased with restructuring if it is needed to finance more fiscal space. And fiscal deficit should be avoided in any case in which financing fiscal space is needed.; This study empirically investigates the effect of social expenditure on economic growth and employment at three points. First, does social expenditure have a negative or positive effect on the economic growth? Currently, there is a lot of research about the relationship between social expenditure and economic growth. Research varies on whether social expenditure has a negative or positive effect. A conflict of opinion exists because reverse causality makes it hard to discern the effect of the social expenditure on economic growth. Instrument variable method and the structural equation modeling are used to solve this problem and estimate the relationship between the social expenditure and the economic growth. From the result, the negative relationship found in OLS disappears when the endogeneity is controlled by using instrument variables or structural equation modeling. And a statistically significant positive relationship is found when 1-period lagged social expenditure is used. These estimates predict that one standard deviation increase in the social expenditure, 5.9%, increases annual economic growth by 0.8～1.0%. Also these results imply that it is important to control for reverse causality when analyzing the effect of the social expenditure on the growth. Second, which composition of social expenditure should be supported more? There are nine main social policy areas: old age, survivors, incapacity-related benefits, health, family, active labor market programs, unemployment, housing, and other social policy areas in social expenditure. These main areas can be separated into five categories: pensions, social services, income support, health, and active labor market program. These five categories are the main composition of social expenditure in this analysis. And these five categories can have very different effects from each other even if social expenditure has a positive effect. So it is necessary to estimate the effect of each of them on employment and economic growth to see what can be more effective to enhance the economic growth. In this analysis the effects of pensions and social services on employment and economic growth are estimated using a generalized model of ‘right-to-manage model’. From the result, pensions have negative effect on employment but a positive effect on social services. These estimates predict that one standard deviation increase in pensions decreases employment by 1.86%～2.97%. But one standard deviation increase in social services increases employment by 1.65%～2.97%. However, the effect of pensions and social services on the economic growth is not clear. Finally, what is the accurate way to finance “fiscal space” to expand social expenditure? There are four methods to finance or allocate resources for social policies: tax revenue, government expenditure, fiscal deficit, and official development assistance. The government has the power to increase or decrease each method. It should increase in tax revenue and decrease government expenditure. But it is not clear whether the government should increase or decrease fiscal deficit to finance resources to expand social expenditure. As such, it is necessary to investigate the relationship between fiscal deficit and economic growth and identify whether there is a negative relationship between fiscal deficit and economic growth. One standard deviation increase in fiscal deficit decreases economic growth by 0.29%～0.76%. Additionally, the empirical analysis shows that government expenditure excluding social expenditure has a negative effect on economic growth, but tax burden and social security contribution have the positive effect on the economic growth. These estimates predict that one standard deviation increase in government expenditure (except social expenditure) decreases economic growth by 3.89%～4.16%. However, one standard deviation increase in tax burden or social security contribution increases economic growth by 0.52%～3.74% or 0.37%～1.92%. This analysis derives several natural policy implications. First, social expenditure does not harm economic growth and it is necessary to appropriately increase social expenditure with economic growth and social development. Second, it is important to expand the public social expenditure for social services to improve employment and promote economic growth. Third, social security contributions should be increased preferentially to finance the fiscal space for expanding social expenditure. The tax burden should be increased or government expenditure excluding social expenditure should be decreased with restructuring if it is needed to finance more fiscal space. And fiscal deficit should be avoided in any case in which financing fiscal space is needed.