원자력 정책의 신제도주의적 특성 연구

Abstract

한 국가의 원자력 정책은 민감한 기술분야로서 국제적인 환경요인에 의해 영향을 받는다. 외부 환경적 요인은 선행변수로서 제도적 맥락과 행위자에게 영향을 주며, 제도적 맥락 내에서 행위자의 상호작용과 맞물리면서 정책변화와 지속을 가져오게 한다.

외부 환경적 요인으로 국제적 환경요인이 국내에 위기나 충격으로 다가와 변화의 자극을 주게 되면, 제도적 맥락, 행위자의 특성 및 상호작용에 미치는 영향은 더 클 것이며, 이는 원자력정책의 변화와 지속에 더 큰 영향을 줄 것이다. 그럼에도 불구하고 외부 환경적 요인에도 특정 제도의 지속성이 유지된다면 이는 제도의 경로의존성 개념에서 분석하여야 할 것이다.

분석대상 국가를 선정하는데 있어 미국, 일본, 프랑스, 독일로 선정한 것은 미국, 일본, 프랑스 이들 3국은 원자력 설비기준 세계 1, 2, 3위의 국가들로서 원자력 정책 및 기술에서 선도국이라는 공통점과, 국가별 에너지 환경이 서로 상이하다는 차이점을 가지고 있어서였다. 미국의 경우 원자력의 발전 비중이 다른 나라들과 비슷한 정도이나 셰일가스와 석유 등 대체에너지원을 보유하고 있는 자원보유국의 입장이고, 일본의 경우는 후쿠시마 사고를 직접 겪은 당사국이자 부존 에너지 자원이 전혀 없는 순수 에너지 수입국이며, 프랑스의 경우 국가에너지 믹스에서 원전 비중이 높지만 유럽내 전력망의 중심에 자리 잡은 국가로서 생산된 전력의 수출입이 자유롭고, 전력시장이 개방적인 주변시장에 노출되어 있다는 점이 있어 국가별로 상이한 에너지 정책 환경을 가지고 있음에도 정책적 유사성을 보이는 부분들이 있어 비교분석의 대상국가로 선정하였고, 독일의 경우는 에너지 환경적으로는 프랑스와 동일한 환경에 있으나 전혀 상반된 원자력 정책을 보이고 있어 원자력 정책의 경로의존성을 분석하는 대상국가로 선정하게 된 것이다.

본 연구에서 후쿠시마 사고 전후 국가별 원자력 정책을 역사적 제도주의의 분석방법인 경로의존성을 통해 분석함으로써 원자력 정책의 변화가 왜 어려운지 살펴보았다.

미국과 일본, 프랑스의 원자력 이용 유지 정책과 독일의 원자력 폐지 정책의 특성을 경로의존성을 통해 확인하였다. 이렇게 경로의존성이란 과거의 선택이 미래의 선택 범위를 제약한다는 의미로서, 이전 시점에서 형성된 제도는 이후 시점의 선택과 변화 방향을 제약하게 된다. 다시 말해 이전의 정책적 환경에 대처하기 위한 목적으로 형성된 원자력 정책이 미래의 시점에서도 지속적으로 정책선택의 범위를 제한하고 있는 것이다. 따라서 원자력 정책은 과거시점에서는 ‘종속변수’ 였지만 미래시점에서는 독립변수가 되어 국가의 에너지 정책의 변화를 제약하는 것이다.

후쿠시마 사고 이후 원자력 유지정책 국가군과 원자력 폐지정책 국가군에서 동일하게 원자력 정책의 경로의존적 특성을 볼 수 있었다. 원자력 유지정책 국가군은 국가 에너지 믹스 구조에서의 원자력의 비중과 국내 정치체제내에서의 원자력 정책 이데올로기 형성과정이 변수로서 동일하게 영향을 끼쳐 원자력 이용정책을 유지하는 결정을 보였으며, 원전정책 폐지정책 국가인 독일은 국가 에너지 믹스 구조에서의 원자력의 비중 보다는 선택가능한 에너지 운용환경을 바탕으로 국내 정치체제내에서의 원자력 정책 이데올로기 형성과정이 더 큰 영향을 미쳐 지속적으로 견지해 오던 원자력 폐지정책을 확정하고 신재생에너지를 중심으로 한 에너지 정책의 지속을 결정하였다. 에너지 믹스 환경에서의 원자력 비중 측면뿐만 아니라 정치체제내에서의 원자력 정책 이데올로기 형성과정에 있어서도 원자력 유지 국가에서는 어느 정도 선택 가능한 정책적인 여유가 있었고, 에너지 부분에 대한 대안이 별로 없는 상황에서 극단적인 폐지정책의 비현실성을 정부와 여론 양자가 충분히 공감한 상황임에 반하여 원전 폐지 국가들에서는 국내정치체제내에서의 원자력 정책 이데올로기 형성과정에서 민감한 여론 반영의 특성에 따라 정책 선택의 폭이 상당히 제한됨을 알 수 있었다. 동시에 개별 국가의 정책을 단기적으로 분석함으로써, 개별 국가내의 정책 형성의 수준별 제도 변수의 영향을 전후 과정에서 살펴봄으로써 경로의존성의 특성을 도출할 수 있었다.

본 연구는 후쿠시마 이후 정책적 변화를 보인 주요 원전 운영 국가 현황을 토대로 연구 대상 국가를 선정하였다. 그렇다면, 연구대상에서는 제외되었으나 타국에 본 연구의 분석틀을 적용하는 것이 가능할까? 예컨대 주요 원전 국가인 우리나라에 대하여 본 연구의 주요 분석 변수인 국가에너지 믹스의 구조와 원자력의 비중과 정치체제내에서의 원자력 정책 이데올로기를 분석틀에 따라 적용하면, 우리나라의 원자력 정책 역시 경로의존성을 보이고 있다고 분석 할 수 있다. 이러한 점은 일본 등의 원자력 유지 정책국가의 유형과 매우 유사한 모습을 보이는 것으로 국가 에너지 믹스에서 원자력이 차지하는 실질적인 비중이 일본이나 미국 못지않고 원전산업의 세계시장 진출 전략도 비슷하게 유지하고 있으며 국내 정치체제내에서의 원자력 정책 이데올로기적 측면에 있어서도 변화를 도모하기 힘든 현실적인 제약요인들을 가지고 있다. 요컨대, 본 연구에서 제시한 분석 틀을 토대로 타국의 원자력 정책의 경로의존성에 관한 분석은 매우 유용한 것으로 판단할 수 있다. 다만, 국가별로 제도적 맥락이 상이하고 변수와의 상호작용도 개별 국가별로 독특한 모습을 보임에 따라, 분석과정에서의 차이는 존재하겠으나, 전반적으로 본 연구의 분석 틀을 타국의 원자력 정책의 경로의존성에 분석틀로 적용함에는 무리가 없음을 알 수 있다.