국제경제제재의 국내적 요인

Abstract

20세기 말 미국과 소련간의 양극체제가 붕괴되면서 국제체제는 미국을 중심으로 한 단극질서로 재편되었다. 단극체제에서 패권국이 가지는 압도적인 힘에도 불구하고 냉전시기 미국과 지리적 접근성으로 인해 군사적, 정치적 요충지로 주목받았던 쿠바는 냉전이 종식된 이후에도 여전히 미국에 지속적인 관심의 대상이 되어왔다. 특히 미국의 대 쿠바 경제봉쇄정책에서 미국과 쿠바의 관계는 냉전의 산물이었다. 냉전 당시 양국 간 갈등의 원인은 표면적으로는 국제체제의 무정부적 구조 내에서의 안보이익의 충돌에 있었다. 따라서 이 시기에 미국과 쿠바 관계에 대한 연구들은 강대국 또는 극(極)의 수에 따른 국제체제 속성을 변수로 이것이 국가행동에 미치는 영향을 중심으로 한 현실주의적 관점에서 주로 조명되었다. 그러나 냉전 종식 이후 과거에는 적대적 관계에 있었다 하더라도 전략적 측면에서 협력하는 것이 가능해졌고, 초국가적 협력을 필요로 하는 의제에 있어서는 공동의 목표를 발견할 수도 있었다. 실제로 미국의 대 중국, 베트남 정책이 이러한 변화를 반영하고 있었다. 반면 쿠바에 대해서는 경제봉쇄를 더욱 강화해나갔다. 소련 붕괴 이후 안보에 대한 쿠바의 위협정도는 감소했지만 미국은 쿠바에 지속적으로 압력을 행사했다. 미국의 쿠바 경제제재는 국제정치적 요인만으로는 정당성을 찾기 어려웠을 뿐만 아니라 미국과 쿠바 사이에 긴장을 유발시키는 또 다른 장애요인이 되었다. 따라서 본 연구에서는 미국이 왜 반세기 넘는 기간 동안 쿠바에 대한 봉쇄를 해제하지 않았는가에 대한 문제의식을 바탕으로 기존에 언급되어왔던 변수들 이외에 미국-쿠바 관계에 영향력을 미칠 수 있는 원인들을 분석했다. 본 연구는 대 쿠바제재의 핵심법안으로 일컬어지는 쿠바민주화법[Cuban Democracy Act: 토리셀리(Torricelli) 법], 쿠바자유민주연대법[Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act: 헬름스 버튼(Helms-Burton) 법]을 중심으로 이 법이 제정된 시점과, 정치적 효과를 고려하여 미국의 통상압력배경을 찾아보고자 했다. 그 과정에서 양국 간 갈등의 원인은 상반된 안보이익으로 인해 정책 수행에 있어서 방식과 효용성에 대한 서로 다른 입장과 견해가 충돌한 측면도 있었지만, 탈냉전이후에는 이익집단의 로비, 반(反)카스트로 성향의 쿠바계 미국인 유권자들과 선거 그리고 정책결정자의 정책선호 및 재량권 행사 범위를 제한하는 지배와 견제 메커니즘에 따른 국내적 요인들에 의한 분석이 보다 설명력을 가지고 있었음을 발견하였다. 시간이 경과함에 따라 쿠바 제재와 관련된 국내정치적 환경에도 변화가 있었다. 달러 송금이 허용되면서 쿠바 내 가족들에게 경제적 도움을 주기위해 경제제재를 완화하는 입장의 정책이 쿠바계 미국인들의 지지를 얻게 되었다. 또한 새로운 유권자로 등장하게 된 이민 1세대 자녀들의 경우 정치적 망명을 선택했던 초대 쿠바인들에 비해 쿠바에 적대적이었던 인식이 희석된 측면이 있었다. 더불어 쿠바를 수출시장으로 인식하고 쿠바와의 관계개선을 요구하는 집단의 요구가 증가하면서 쿠바 제재를 지지해왔던 집단의 압력이 상쇄되었다. 이는 결과적으로 정책결정자에게 재량권을 부여하여 정권성향에 따라 쿠바와의 관계가 변화될 수 있음을 시사해주었다. 그리고 2014년 12월 17일, 미국은 쿠바와의 국교정상화를 선언하였다. 이는 국교가 단절된 지 53년 만의 일이었다. 본 연구가 유권자로서 쿠바계 미국인의 인식변화와, 쿠바 제재에 압력을 행사하는 집단의 영향력, 정책 결정자의 재량권 정도라는 국내적 요인들을 양국 간 관계의 변화와 연속성을 이해하기 위한 변수로 고려해왔고 이들 변수에 변화가 감지되고 있었던 만큼 양국 간 국교정상화는 앞서 언급했던 변수들이 상호 복합적으로 작용된 결과라고 볼 수 있다.